解讀中國式PPP十大痛點：主管機構交叉 權責利界限難分
文 / 管清友（中國PPP百人論壇首席經濟學家、民生證券研究院院長）
來源： PPP百人論壇
中國式PPP的十大痛點
文 / 管清友（中國PPP百人論壇首席經濟學家、民生證券研究院院長）
PPP的確很火。全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第2期數據顯示，截至2016年3月末，入庫項目多達7，721個，并且總量持續上升，總規模超過8萬億。但這種火似乎是“虛火”。按照實施階段統計，處于識別、準備、采購、執行、移交階段的項目數量分別為6024、1051、277、369、0個。財政部將執行階段項目數與準備、采購、執行等3個階段項目數總和比較，得到的入庫項目落地率為21.7%。更值得憂慮的是，這個數據還是被“美化”的。如果將大部分處于識別階段的項目納入計算基數，執行階段的項目數與入庫項目總量相比，實際的簽約率僅為4.8%，不足5%，落地難的問題十分突出。
為何在中央地方齊心力推的背景下，社會資本尤其是民營企業遲遲不敢出手？PPP項目的簽約情況為何不盡人意？主要是因為PPP模式較為復雜，不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式，涉及設計、建設、融資、運營、維護等多個環節，對政府的監管能力、社會資本的經營和掌控能力提出了極大的挑戰。而我國新一輪的PPP尚處于起步階段，不管是政策體系還是市場體系，都存在著許多亟待完善的地方。我們通過研究和調研，梳理出制約PPP發展的十大難題及建議。
主管機構交叉重疊，權責利界限難分清
中國特色的九龍治水之困在PPP工作中體現的尤為突出：管項目的發改委，管財政的財政部，管城市建設的住建部，管銀行的銀監會，PPP涉及的部門眾多，但誰是PPP的第一主管機構，并沒有明確界定。尤其是財政部和發改委之間存在較大的權責重疊，甚至有發改委的官員公開指責財政部建立一套PPP決策審批機制是“嚴重的資源浪費”。在實際操作中，地方反映一個管項目一個管資金哪個都繞不開，而且雙方在推廣PPP的思路上還是有明顯區別：財政部注重“穩”，發改委注重“推”。
財政部的第一職責是管理國家財政資金，出發點是嚴控PPP項目的質量，避免地方政府包裝假的PPP項目，當成化解地方債務問題的工具。而發改委的第一職責是宏觀經濟管理，當前形勢下的第一要務是“穩增長”。這導致發改委較為關注PPP項目的數量和規模，在基礎設施和公用事業(2100.956, 34.58, 1.67%)領域大規模推廣運用PPP。
兩個部委自然產生了兩套法令的問題。發改委和財政部兩部門在PPP的立法、指導意見、項目、推介等方面各自為戰，甚至能看到兩個實權部門一天內在同一領域一齊“飆”文件，極為罕見。比如，2014年12月4日，財政部發布了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，公布了財政部第一批30個PPP示范項目，并從項目識別、準備、采購、執行、移交等方面規范了操作流程。就在同一天，發改委頒布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，從項目適用范圍、部門聯審機制、合作伙伴選擇、規范價格管理、開展績效評價、做好示范推進等方面，對開展PPP提出具體要求。
部委之間職能界限劃分不清晰，難免會出現部門設置重復、立法資源浪費甚至沖突的情形，導致地方政府無所適從。
表1 財政部和發改委在PPP推進工作中的一些比較
近來，這一問題似乎迎來了轉機，財政部和發改委一改常態，“握手言和”，兩個部門首次聯合發布《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》（簡稱“32號文”），第二條提到進一步加強協調配合，要求各地要進一步加強部門間的協調配合，形成政策合力，積極推動政府和社會資本合作順利實施。對于涉及多部門職能的政策，要聯合發文；對于僅涉及本部門的政策，出臺前要充分征求其他部門意見，確保政令統一、政策協同、組織高效、精準發力。期待各部門能夠真正踐行通知精神，找準自身的定位，理清各自的職能范圍，協調推廣PPP。
PPP上位法體系未建立，下位法沖突
在“法律規范+配套政策+操作指引”的框架體系的指引下，PPP相關政策密集出臺，政策體系逐步完善，為PPP的操作實施提供了相應的指導。但較為遺憾的是，權威的PPP立法尚未出臺，現存的多為部門規章條例，層級較低，法律效力不足，且存在沖突之處。簡言之，我國的PPP政策體系的現狀為上位法體系未建立、下位法重復沖突。
2016年1月，財政部已率先完成《中國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》）的意見征集，但正式版本尚未公布。2016年5月，由發改委主導的《中國基礎設施和公用事業特許經營立法草案》已經完成，發改委法規司在會同有關部門研究完善立法草案后，爭取盡快上報國務院，標志著PPP上位法呼之欲出。但是從已經公布的版本可以看出，這兩部法案之間的存在著一個很大的爭議：PPP與特許經營有何區別？
財政部主張的是廣義PPP，而發改委考慮到特許經營的內涵和外延更容易把握，同時結合中國過去以特許經營概念實施PPP項目的實踐以及國際組織的立法慣例，最終采用了特許經營的概念。從而導致PPP與特許經營關系模糊，是爭議產生的源泉。鑒于國內的特許經營范圍大大擴展，且一直未有清晰的界定，且官方文件亦多將PPP 與特許經營混為一談，但是從理論上，二者并不盡相同，尚存一定的爭議。
“二次招標”問題就是PPP與特許經營界限不明導致的一個典型問題。現有的PPP項目中大多包含建設部分，PPP項目的社會投資方和施工單位的選定程序備受關注，《招標投標法實施條例》第九條第1款第（三）項規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標，簡稱“兩標并一標”。但在實踐過程中，各地的操作方式暫不相同，有的地方較為謹慎，認為“兩標并一標”的適用對象為特許經營項目，因此，必須找到相應的依據，證明中標的PPP項目屬于特許經營的范疇，才可“兩標并一標”，否則，還需進行二次招標，極大地損害了社會資本的利益。
因此，關于PPP立法問題，一方面，化解爭議，統一立法。從法律上明確PPP主管與參與機構，協調完善立法工作，未來統一出臺PPP立法。并理順職能部門分工，形成中央和地方統一和明確的管理權屬，有效厘清責任和義務，有利于項目推進和管理，避免爭議和沖突的產生。另一方面，填充空白，完善PPP立法。對于法律中關于PPP的盲區，如土地、稅收、審計等問題，應及時關注，完善補充，避免爭議的產生。
地方政府信用缺位，契約意識淡薄，社會資本顧慮重重
在地方財政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給社會資本。“收益共享、風險共擔”理念并未得到正確的闡釋。
一是政策變更風險，一些地方政府在制定新政策時，可能并不考慮社會資本利益，隨意制定新政策或變更原政策。如北京“鳥巢”體育館PPP項目投入運營之后，按照合同契約，投資方可以通過賽后經營方式收取門票收入，但是考慮到“鳥巢”的公益性，使得投資方無法按照協定方式繼續經營下去，因此，在正式引入賽后運營的一年后，對“鳥巢”進行了股份制改造，迫使中信聯合體放棄了30年的特許經營權，轉而獲得永久股東身份，導致雙方合作破產。
二是政府兌現風險，為促成合作，一些地方政府在前期會對社會資本做出脫離實際的保證或難以兌現的承諾，致使在合作期內兌現縮水或完全不予兌現。如長春市政府授信排水公司與匯津公司投資共建的匯津中國（長春）污水處理有限公司，負責長春市北郊污水處理廠的建設和經營，為期20年，但在后期，排水公司開始拖欠污水處理費，導致在多次交涉無果后，污水處理廠開始停產，并將污水直接排入松花江。
三是政府換屆風險，由于PPP項目周期長，項目運營期通常長達20-30年，一些地方政府換屆或換領導后，對上一屆政府政策不連貫甚至不予承認。“新官不買舊賬”，換一套領導班子改一套政策，新舊政府對PPP模式態度不同，監管方式迥異，不履行合作協議約定，這些都使得社會資本方往往無所適從，十分被動。
考慮到地方政府以往存在信用透支問題，“合同是張紙，簽完隨時改”，導致社會資本參與PPP有“三怕”顧慮（怕陷阱、怕違約、怕反復），所以，后續政府部門參與PPP時必須轉變心態，提高契約意識，秉承“收益共享、風險共擔”的合作理念，履行合同約定，保障PPP項目的順利推進。
配套改革和制度建設不到位，社會資本參與運營十分被動
PPP的機制創新體現在“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發揮政府作用”，這也是現階段深化改革的應有之義。作為市場化供給管理方式，PPP模式可突破市場壟斷，放開市場準入，讓市場主體成為基礎設施和公共服務供給的主力，從而提高基礎設施和公共服務的質量和效率。因此，PPP絕不只是一種融資機制的新選擇，也是一個戰略性選擇，應把PPP從融資視角提高到管理模式創新，再從管理模式創新提高到全面深化改革的高度。
理想是美好的，但是現實卻較為殘酷，我國現在正處于深化改革的試水期，配套改革和制度建設尚不到位，使社會資本運營時十分被動，困難重重。
2015年，財政部聯合住建部在城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱、供氣、道路橋梁、公共交通基礎設施、公共停車場、地下綜合管廊等市政公用領域開展PPP項目推介工作，雖有所成效，但依舊困難重重，主要表現為市政公用相關領域價費體系較為模糊，財政補貼機制尚未完善，制約社會資本投資回報的合理測算。考慮到很多項目具有一定的公益性，不能產生穩定的現金流，屬于非經營性項目范疇，需要政府根據項目產生的社會效益，給予相應的補貼，即“影子付費”，但是現有的市政公用相關領域價費體系和財政補貼機制尚不健全，還未形成城鎮供水、供氣行業上下游價格聯動機制，導致全面的測算難以推進，無法為社會資本提供合理的投資回報。如城市水務行業屬于資本密集型產業，單個項目少則幾億元，多則十幾億元。隨著水務市場的開放，許多社會資本參與到水務PPP項目中，解決了政府的資金困境，但是問題由此產生，下游水價改革不到位，仍由政府定價，尚未放開，導致社會資本相對處于弱勢，議價空間較小，收益難以保障，而問題的根源就在于改革的系統性不到位。
毋庸置疑，PPP是一項重大改革，將原本由政府獨自提供的基礎設施和公共服務建設轉由政府和社會資本合作，是一個不斷創新的過程，包括理論創新、治理創新、制度創新、模式創新等等，所以在PPP項目的推進過程中，應循序漸進地推進改革，深化改革，確保配套改革同步推進，健全財政補貼機制，保障社會資本的合法權益。
PPP項目用地政策尚未明確，項目土地取得困難
項目用地政策尚未明確，PPP項目公司應如何獲得項目土地使用權？如何確保獲得項目特許經營權的的社會資本能同時通過招拍掛獲得項目的土地使用權？這些問題的答案都不得而知。
目前，項目土地的獲得渠道有劃撥、出讓、租賃和作價出資或入股四種模式，根據《中華人民共和國土地管理法》第54條，城市基礎設施用地和公益事業用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得。但各地的操作和認識并不統一，如某市同一時期運作的兩個PPP項目，一個是自來水供應項目，一個是污水處理項目，均通過公開招標完成，從社會資本性質看，前者為中外合資有限公司，后者是外商獨資有限公司。政府與社會資本簽署的《特許權協議》約定，“甲方應確保有權土地管理部門在生效日期前與項目公司簽訂《土地使用權劃撥合同》，以確保在整個特許期內，項目公司以劃撥方式取得項目場地土地使用權，有權為本項目之目的合法、獨占性地使用項目場地，并以獲得土地使用權證為證明”。本以為在這層保障下，項目公司可以安心靜候土地使用權證，但是結果卻差強人意。污水處理項目公司經過10年漫長的等待，終于得到了劃撥土地使用權證，但自來水項目公司卻未能如愿以償。對此，該市國土管理部門的答復是：“若確定項目用地主體是國有企業，以非營利方式運營，經批準后，其用地可按劃撥方式供地；若確定項目用地主體為外商投資的特許經營單位，應依規辦理土地有償使用手續，可選擇土地出讓或土地租賃方式辦理用地手續”。可是，為何污水處理項目能得到劃撥土地使用權證，相關部門卻無法給出理由。
另外，土地使用權出讓是政府比較樂見的方式，但依然存在一些疑慮。如果協商后確定由政府將土地使用權在一定年限內出讓給社會資本，通常有協議出讓和招拍掛兩種方式，但協議出讓有明確的程序性限定，根據《協議出讓國有土地使用權規定》第3條：出讓國有土地使用權，除依照法律、法規和規章的規定，應采用招標、拍賣或掛牌方式外，方可采取協議方式。協議出讓屬于控制比較嚴的出讓方式，其有相應的前置條件。而即使滿足了協議出讓的前置條件，也未必能一對一協議轉讓，因為同樣根據該規定第9條：（即使是協議出讓地，如果土地供應計劃公布后）在同一地塊有兩個或兩個以上意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，采取招標、拍賣或掛牌方式出讓。如果采用招拍掛方式，除了要支付相應的土地出讓金，增加社會資本的資金投入外，還有一些顧慮，特許經營權的招標和項目土地使用權的招拍掛是分開的兩個流程，并不能保障獲得項目特許經營權的社會資本能同時競得土地使用權，從而增加的項目的不確定性。
另外，PPP項目不同地區和行業的用地政策亦存在差異，北京市、四川省、河南省等地分別發布相關用地政策，指導PPP項目的土地使用，相關部門出臺鐵路交通、養老服務、文化產業等行業PPP項目的土地供應方式，但整體上還不太系統，較為分散，因此，應盡快彌補國土資源部的缺位，積極發揮作用，制定全面的PPP項目用地政策，明晰PPP項目土地的取得方式。
PPP項目收益偏低，社會資本財務投資的動力不足
PPP項目大多為微利項目，收益率一般為6%-8%，對社會資本而言，相對于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。
日前，在江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州等七省發改委為民企挑選的項目中，收益率分化較大，盈利能力較強的項目，預期收益率可達8%-9%，稍低一點的項目也大概在4.9%-6.5%左右。而2014年民營企業500強的分析報告顯示其凈資產收益率平均水平為14.04%，雖然近期在經濟下行的壓力下，該數據會有所下調，但還是會超過目前大多數PPP項目能帶來的回報，導致社會資本尤其是民企對PPP項目的參與積極性不高。
同時，有的基層政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”項目拿出來做PPP模式，而把一些資金來源少、回報率低的項目上報做PPP；還有相當大一部分對社會資本來說“棄之可惜、食之無味”的“雞肋”項目在“項目識別”和“項目準備”階段徘徊，導致項目進度慢、落地率低。
總體來說，資本具有逐利性，會引導資金流向能夠盈利的領域，但是現階段的PPP項目的收益率偏低，自然難以獲得社會資本的青睞。
針對這一問題，一方面，社會資本應清晰地認識到PPP項目多為微利項目這一事實，合理預估項目收益；另一方面，政府也應該轉變思路，公平對待社會資本，保障項目質量；同時，應視情況通過整體開發等方式提高項目收益。
金融工具和市場不完善，融資渠道不通暢
PPP項目所需的資金量大、周期長，對社會資本的資金籌集能力提出了極大的考驗， 融資難依舊是掣肘PPP發展的關鍵因素。
首先，期限錯配問題，由于PPP項目存續期較長，一般為20-30年，即項目方需要得到長期穩定的融資，但是一般的金融機構考慮到其中的不確定性和流動性問題，在參與時會有所遲疑，不太情愿全程參與，希望能夠僅參與其中的一部分，這就是項目方和資金方的矛盾之處，“短”配“長”的問題，必須兼顧流動性和收益性。
其次，融資方式較為單一，現存的PPP項目多以債權融資為主，股權融資相對不足。傳統的商業貸款是債權融資的主要模式，國際PPP項目常用的項目貸款未能得到充分運用。原因是多方面的：1．中國目前尚未建立項目融資的金融服務體系，難以實現以項目未來收入和資產為質押的銀行貸款。雖然銀監會發布了《項目融資業務指引》，但實踐中，以項目未來收益和資產為擔保的項目融資方式并不多見。2．金融機構不愿承擔風險，還是習慣于躺著掙利差，創新動力不足，加之股權結構設計、股權退出等難題未解，導致股權融資在融資過程中運用甚少。如此單一的融資方式導致融通的資金量極為有限，相對于PPP項目的巨量投資，可謂是杯水車薪。同時，以商業信貸為主導的間接融資，利率過高、周期較短，難以適應大多數PPP項目收益低、周期長的特點。
最后，抵押増信不足，商業銀行因其近年來的銀行不良貸款余額飆升、不良貸款率激增，導致其在信貸投放過程中更為謹慎，至今商業銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統放貸無異，較為嚴格。但是PPP項目卻很難滿足要求：一是資產的權屬不清，一般約定只有經營權，沒有所有權；二是項目公司對項目土地只有使用權，需經政府同意，才可對使用權進行抵押；三是PPP項目多為在建項目，存量資產短缺，很難滿足商業銀行的抵押要求，令原本艱難的融資之路更為曲折。
考慮到上述因素，金融機構在參與PPP項目時顧慮重重，審慎參與PPP項目，致使PPP項目資金缺口巨大，難以落地。
基于此，建議完善PPP的融資市場，積極吸引和整合包括銀行、證券、保險、信托、社保基金這些投資的金融資源，構建涵蓋股權投資、信貸、擔保、保險的多層次的PPP融資市場。
PPP項目監管環節相對滯后，導致隱患突顯、問題頻發
在新一輪的PPP熱潮中，PPP以前所未有的速度迅速增長，但是監管意識較為薄弱，一些現實問題也逐步顯現，PPP的發展陷入瓶頸期。
問題主要表現在以下三個方面：一是地方政府的監管意識不足，重融資輕管理，PPP項目確實可通過引入社會資本，緩解地方財政壓力，但是提高基礎設施和公共服務項目的質量和效率的這一出發點幾乎被遺忘，導致一些社會資本方利用監管漏洞，包裝存量項目，騙取財政補貼，嚴重偏離PPP項目初衷。二是PPP項目牽涉市政、交通、財政、發改多個部門，需要社會資本一個個部門去走流程審批，從而出現“重復審批”的問題，導致PPP項目審批決策周期長、時間成本高。且項目批準后，難以根據外部因素變化，及時調整PPP項目的實施方案，進而影響PPP項目的推進，如北京市首個采用國際招標方式BOT模式建設的市政供水設施項目---北京第十水廠，由于項目的審核周期期過長，拖延太久，出現了很多變數，歷時16年才建成，非但未能提高效率，反而增加了政府和企業的成本，得不償失。三是績效評價體系缺失，PPP項目的標的多為基礎設施和公共服務，是為社會公眾服務的，因此，在績效評價中納入社會公眾的意見后才能更全面地反映項目效益，但在實踐過程中，社會公眾的監督缺失，績效評價流于形式。
針對上述PPP監管中的三個問題，建議首先明確PPP項目的主管部門，正確全面認識PPP，強化監管意識，理順項目的操作流程；其次，建立PPP項目的審批機制，在前期手續辦理上實行聯審聯批，提高審查效率，簡化操作程序；
最后，在績效評價環節中加入社會公眾的評價指標，督促社會資本提高服務的質量和效率。
缺乏專業人才和中介服務機構，PPP方案設計水平不高
雖然，PPP在我國已有20多年的歷程，然而前期的運作一直較為隨意，缺乏系統的操作指引，在十八屆三中全會之后，國家的支持力度明顯增強，政策法規陸續出臺，操作流程也日趨規范。但是考慮到PPP項目涵蓋的領域廣，項目實施較為復雜，在PPP的全生命周期中所需的核心文本眾多，包括實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、資格審查文件、采購文件、響應文件、評審文件、談判文件、項目合同等，要求從業人員具備經濟、財會、金融、工程等方面的專業知識積累。
現階段的PPP迅速發展，PPP項目大量啟動，PPP咨詢服務也隨著快速爆發。但是依舊存在下面兩個問題：一是對PPP咨詢服務的認識不足、重視不夠，沒有聘請專業第三方咨詢機構的意識，幸好，2016年4月，財政部發布緊急通知，要求相關部門對全國PPP綜合信息平臺項目庫已進入準備、采購、執行等階段的1000多個項目補充第三方中介機構信息，希望借此強化PPP咨詢機構的功能。二是咨詢服務機構專業能力參差不齊。因為業務爆發，很多之前沒有從事過PPP咨詢、或者沒有PPP運作經驗的機構也開始介入這個市場，未能為項目提供專業性指導，導致PPP中介服務市場魚龍混雜、亂象叢生。
因此，應加大PPP專業人才的培育力度，保障PPP專業人才和知識儲備，強化PPP咨詢機構的功能，真正為PPP項目提供物有所值的服務。同時，在PPP項目的實施過程中，相關人員也應發揮“干中學”精神，直面產生的問題，積極探尋解決方案。
金融體系配套不完善，退出機制不暢
完善的退出機制是社會資本參加PPP項目“盛宴”不可或缺的重要保障，但是目前地方政府在PPP的推廣進程中，重準入保障，輕退出安排。
2014年12月，發改委頒布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，在加強政府和社會資本合作項目的規范管理部分，將退出機制作為重要的一環予以規范，并提出政府要“依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。”但是并未明確規定具體的操作流程。
在實際操作中，由于股權變更限制較多，加上PPP合同體系之間的傳導性和交叉性，尤其是融資合同的股權變更限制等內容，使得社會資本很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風險負擔方式，需要通過政府回購、項目擱置方式解決或以仲裁、訴訟等高成本、非正常方式退出。
所以，現有政策對社會資本退出機制的安排，偏重于非正常情形下的臨時接管等，對正常情形下社會資本方的退出方面，規范和細化較少新意，亟待補充完善。
因此，在退出機制尚未健全的背景下，社會資本擔心前期投入難以回收，在參與PPP項目時，有所顧慮，很難毫無保留地參與。
對此，建議將“退出機制”作為重要的一環予以規范，政府應借鑒國外PPP交易所，依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。
丁伯康總裁評第三批PPP示范項目：第三批示范項目與納入發改委項目庫的關系沒有涉及
“丁伯康：第三批示范項目與納入發改委項目庫的關系沒有涉及
第三批示范項目有三大亮點一點不足。一是此次試點項目申報在具體申報的條件和程序上，比前兩批申報的要求，方式而言，更加的明確和規范、透明；二是在項目審報范圍，類型及覆蓋面方面，較前二次項目的申報，明顯廣泛和全面了，幾乎涵蓋了所有特許經營和政府采購的領域；三是對以往在申報過程中出現的性質問題和實際操作問題，包括所產生的一些模糊認識，也都做出了清楚的界定和表述。
這是一個非常有份量又具有很強指導性的文件。而對于地方如何處理好申報第三批示范項目與申請納入發改委項目庫的關系方面，沒有涉及，就這點有所不足。（丁伯康，江蘇現代資產投資管理顧問有限公司董事長）
“紀鑫華：財政部第三批ppp示范項目申報篩選的三大亮點
一是示范項目將更突出創新和示范性。在前兩批示范項目打造樣板、積累經驗的基礎上，此次示范項目除明確基本條件（如項目領域、前期程序、合作年限、限制變相融資等）外，進一步強調示范項目應注重與我國“十三五”期間重大問題、重點項目有機銜接，鼓勵行業破冰、區域集群和模式創新，推動實現行業引領、區域帶動和創新示范效應，實現從財政部示范到全國示范的升級，可以預期財政部第三批示范項目的重心將會向項目的創新和示范傾斜。這一點也可以從項目評審的定量標準中看出，對于項目的探索創新價值和推廣示范意義，給出了25%的權重，等于財政部門最看重的物有所值評價和財政承受能力兩項之和，充分說明財政部此次對于第三批示范項目的創新性和示范性的重視。 二是注重加強財政牽頭與各行業主管部門的協同配合。此次第三批PPP示范項目申報的亮點之一在于財政部與行業部委的協同配合。首先，在地方項目申報程序上，由各級地方財政部門會同本級行業部門聯合組織初選，嚴格把好項目初選關；其次，評審專家也由各部門推薦與PPP專家庫隨機抽取，所有項目將按行業領域分為5組，每個專家組由7名專家組成，其中包括行業部委商財政部相關支出司局推薦的3名行業專家；再次，最終確定的示范項目名單，將由財政部聯合相關行業部委統一發布；最后，文件也明確，財政部將會同相關行業部委，對示范項目提供必要的業務指導和技術支持，以推動示范項目順利實施。 三是此次示范項目申報篩選將更為透明。作為財政部推進PPP模式規范發展的一貫要求，公開透明的要求也反映在該文件中。隨文下發的《PPP示范項目評審標準》附件，將具體的評審辦法和標準公布于眾，示范項目評審將包括定性和定量兩方面，尤其是定量評審標準中具體的材料規范性、實施方案質量、物有所值評價、財政承受能力論證、項目進度和示范推廣價值等方面，還公布了具體的量化指標；通知中尤其明確提出，對入選的示范項目，將適時對外公布申報材料，這樣既能激勵各級政府嚴格落實財政部推進PPP模式實施的各項要求，也能通過該批項目形成更好的引領和示范作用，進而帶動全國規范PPP項目的進一步開展。（紀鑫華，上海市財政局）
“周蘭萍：第三批項目成熟度要求更高項目落地預期更樂觀
2016年6月12日，財政部、住房城鄉建設部、國土資源部等20部委聯合發布《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金函[2016]47號），拉開第三批PPP示范項目申報篩選工作的序幕、推進PPP項目規范化進程，體現本次申報篩選工作的“高標準、嚴要求、廣深度”的亮點，具體體現為： 一、“高標準” 1、從部委示范升級到全國示范。相較第二批備選示范項目是財政部門規范推廣PPP模式的重要抓手，第三批通過項目申報篩選的全面性、科學性和實效性的升級，實現從財政部示范到全國示范的升級、突出推廣示范價值意義。 2、評審規格高。第三批示范項目將由財政部橫向聯合住建、國土、教育等相關行業部委，聯合開展申報篩選工作，突出部門間的協調配合，形成聯動合力。 3、評審標準透明、可預期。第三批示范項目申報篩選通知中，直接附上《評審標準》可謂是十足亮點，滿足相關者對標申報、公開透明的評審期望，形成合理預期、體現程序公正。 二、“嚴要求” 該通知建立了PPP示范項目申報篩選的負面清單制度，分別從主體合規、客體合規、程序合規的“定性評價”及提交材料完整性方面建立了否決評審標準。 三、“廣深度” 1、評審專家范圍廣。除傳統的通過PPP專家庫隨機抽選外，還采取各部門推薦方式選定7名示范項目評審專家，更加注重評審項目的行業屬性。 2、項目實施進度深。該通知提出至少應完成項目立項批復及可行性研究報告文件的前期工作，可見，第三批項目的成熟度要求更高，項目落地的預期也會更樂觀。 3、申報項目數量限定。相較于第二批，本次各省市申報項目數量原則上不得超過50個，減量不降質，更好地發揮示范項目在各省市的示范作用，也更為高效地發揮示范項目財政獎補政策的引導作用。（周蘭萍，財政部PPP中心專家、中倫律師事務所合伙人）
“譚志國：20部委聯合組織第三批示范項目評審，PPP迎跨越式發展機遇
1、PPP在全國已呈星火燎原之勢
還記得2014年10月，財政部第一批PPP示范項目開始申報的時候，社會關注度并不高，開句玩笑，當時甚至有些地方連PPP、P2P、PPT還沒有分清楚，現在聽起來有些夸張，不過當時確實很多人不知道“PPP”、不了解“PPP”。然后到2015年6月，財政部發布第二批示范項目申報通知，經過半年多的培訓、實踐，雖然實踐中仍然有各種問題，但是各地財政部門對PPP基本有了全面的認識，各地政府對PPP也非常重視，關注度大大提高，項目也能規范有效的運作。再到昨天，財政部發布第三批示范項目申報通知，通知發布10分鐘后，從人民網、新華網等大媒體，到各類PPP公眾號，均對本通知進行了報道、甚至點評，政府部門、投資人、咨詢機構、研究機構、金融機構等都在轉發，幾乎滿屏盡是“PPP”。借用PPP中心一位領導昨天微信上的一句話，“第三批示范項目的申報評審將掀起PPP革命新高潮”。回想兩年前，說恍如隔世，一點都不夸張。 2、部際協同聯動的力度遠超預期 昨天剛看到這個通知時，被“二十個部委聯合發布”驚到了，我還很認真的數了一下，還真是，13部、1委、6局，涵蓋了所有15個相關行業（能源、交通運輸、市政公用、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化、體育）的17個主管部/委/局（交通部、鐵路局、民航局都屬于交通類），在加上牽頭的財政部、和涉及項目用地的國土部以及涉及外商投資的商務部，共計20個。財政部與行業部委之間的協同聯動的力度之大，遠超以往，絕對空前。雖然之前也聽財政部PPP中心領導提到，第三批示范項目將邀請行業部委一同參加評審，但是這個二十部委的聯合發文確實使人震撼，也令人振奮。這真正是從“財政部PPP示范項目”發展到了“國家PPP示范項目”。我們有理由相信，有了部委之間的密切合作、協同聯動，有了相關行業主管部委的參與、把關，可以共同將PPP再推向一個新高度。 3、更加強調規范、公開、透明 第三批示范項目申報通知和之前兩次相比，最明顯一個區別是將評審標準事先公布，包括定性評審的詳細標準，定量評審的各指標內容和評分權重，評審專家的數量、來源、選擇方式、評審流程等等，都進行了公開。根據之前參加第一批和第二批PPP示范項目評審的體會，我特意把這次評審規則和標準和過去兩次對比了一下，確實本次在前兩次的經驗基礎上更加規范、清晰，特別是第二批示范項目評審遇到主要問題都在這次評審標準中明確了。這一次的公開可以說是向社會公眾掀開了PPP示范項目評審的“神秘面紗”。這種規范、公開、透明的方式正是PPP改革所推崇的核心精神，在PPP示范項目的評審上要規范、公開、透明，在PPP項目的實施全過程也要規范、公開、透明。所以這次強調規范、公開、透明是一種改革的態度，是一種方向的指引，更是一種堅定和自信。 4、全國PPP綜合信息平臺潛力無限 最后，在我看到各地項目本次將經全國PPP綜合信息平臺線上填報，專家將通過全國PPP綜合信息平臺在線評審時，我更加堅定的認為全國PPP綜合信息平臺將成為新時期的“明星”。隨著PPP項目數量的增多、PPP項目數據的積累，PPP綜合信息平臺除了扮演信息匯總、公開透明、及時同步的載體之外，未來在政府基礎設施與公用事業、公共服務等領域的投資、建設、運營中還將發揮愈來愈重要的作用。讓我們拭目以待吧！來源：選自PPP頭條
最嚴PPP申報令出臺 總規模超9萬億的池子如何規范運作
對于第三批示范項目的篩選，財政部給出了明確的評審標準，如本地融資平臺需剝離政府性債務，并不再承擔融資平臺職能才能作為社會資本方參與，項目期限不得低于10年，明文禁止BT、承諾固定回報、明股實債等變相融資。
來源：21世紀經濟報道
記者：周瀟梟
6月12日，財政部、教育部、科技部、民政部等共計20個部委聯合發布通知，組織開展第三批PPP示范項目申報工作。據21媒體記者了解，第三批示范項目數量將控制在500個以內。
參照前兩批示范，項目若成功落地，可獲得財政獎補；進入示范項目庫，相關部門會對項目進行技術指導，展開后續督查，這被不少社會資本視為一個保障手段，銀行機構也以此作為融資增信的條件。
截至4月底，據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫統計，全國PPP項目數量已經達到8042個，投資總金額為9.3萬億元。
但據21媒體記者了解，地方政府出于穩增長的目的，此前的PPP項目多集中在基建領域，不乏包裝成PPP的BT項目，或明股實債等類PPP項目。
對于第三批示范項目的篩選，財政部給出了明確的評審標準，如本地融資平臺需剝離政府性債務，并不再承擔融資平臺職能才能作為社會資本方參與，項目期限不得低于10年，明文禁止BT、承諾固定回報、明股實債等變相融資。
財政部表示，通過項目篩選，鼓勵行業破冰、區域集群和模式創新，推動實現行業引領、區域帶動和創新示范效應。
本地投融資平臺限制性參與
據悉，此次各省上報PPP項目，經評審后，第三批PPP示范項目將于8月上旬，按照評分由高到低的順序，綜合行業、類型、地區分布形成示范項目名單，由財政部聯合相關行業部委統一發布。
在此之前，財政部牽頭組織過兩批示范項目的篩選。2014年12月份公布首批示范項目30個，總投資額為1800億元。2015年9月份發布第二批示范項目206個，總投資6589億元。
第三批示范項目，由財政部聯合包括環保部、住建部、交通部、水利部、農業部、商務部、文化部、能源局等19個部委橫向聯合開展，入選項目數量將進一步增加，可能逼近500個。
某環保類上市公司融資部門相關負責人對21媒體記者表示，納入財政部PPP示范項目庫，是國家認可的真正的PPP項目，會納入政府采購范疇，未來年度財政支付、撥款等會更有保障，這能保障社會資本方的利益。另外，金融機構也多參考財政部PPP項目庫，優質的項目也更容易獲得融資支持。
示范項目的申報需具備四個基本條件。一是項目屬于能源、交通運輸、市政公用、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化、體育等適宜采用PPP模式的公共服務領域。二是納入城市總體規劃和各類專項規劃，新建項目應已按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。三是合作期限原則上不低于10年。四是對采用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，將不予受理。
財政部還首次公布了評審標準，包括定性和定量指標，通過定性評審的項目方可進入定量評審。
定性指標中明確指出，國有企業或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的，未按國辦發〔2015〕42號文要求剝離政府性債務，并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的，將不再列入備選項目。
當前PPP項目，各地牽頭不一，具體實踐中，各地遵循的標準也有差別。濟邦咨詢公司副總經理李競一對21媒體記者表示，財政部規定本地投融資平臺、國企，即跟地方政府有從屬關系的，是不能作為社會資本方參與PPP項目。但發改委牽頭的特許經營模式，并沒有限制地方投融資平臺、國企等參與。
此次財政部文件發出后，仍有地方政府人士對21媒體記者表示，財政部聯合19個部委發文，規模浩大，但PPP領域的部門間職責仍需進一步厘清。
在重申不得采用明股實貸、BT、固定回報等變相融資的同時，財政部也明確要求，PPP示范項目需通過物有所值評價或財政承受能力論證。
金融機構開始對PPP感興趣
PPP模式的宣傳推廣已經有兩年多時間，政府、社會資本、金融機構對此的了解也在不斷加深。
根據財政部數據，截至今年4月30日，財政部PPP中心匯總的PPP項目數量已經達到8042個，投資總金額為9.3萬億元。
數量上來看，基建項目占據絕對大頭。數量最多的為市政工程，項目數量為2800個，占比為34.8%；交通運輸項目數量957個，占比11.9%；此外，數量居前列的還有片區開發、旅游、生態建設、保障房等。
上述環保類上市公司相關負責人表示，經過這兩年時間，各方都逐漸了解PPP是怎么回事。“之前很多項目卡在融資這兒，金融機構不知道怎么介入，資金的期限和成本回報可能難以匹配。現在融資這塊落地項目增多，銀行、保險等金融機構資金充裕，又缺乏好的投資項目，都對PPP充滿興趣，不過期限和回報匹配方面還需要慢慢談。”他說。
給予社會資本固定回報也不符合PPP初衷，但PPP在具體的實踐中，仍存在不少問題。
某東部省份PPP中心相關負責人表示，中央政府禁止融資平臺舉債后，地方穩增長缺乏融資手段，使得當前的PPP實踐中，出現不少變相融資的問題。這導致市縣政府推出的PPP項目以基建類居多，這類項目原來主要通過BT模式，三五年就能建好，現在不少包裝成PPP模式，拉長了期限。
“這種項目地方雖然上報，但經專家評審后，也難以獲得省里的獎勵資金。”上述人士說。
至于明股實債、固定回報等，由于不符合政府、社會資本風險共擔機制，給予社會資本以固定回報，風險基本由政府兜底，也不符合推廣PPP的初衷。
上述環保類上市公司相關負責人對21媒體記者表示，政府或社會資本資本金若存在缺口，金融機構可通過股權方式介入，但金融機構資金期限有限，可能三五年就要退出，這種資本雖以股份形式介入，實際上是債權，拿的是固定回報。
某信托機構業務經理對21媒體記者表示，他們資金周期一般三年到五年，一個PPP項目基本要在10年以上，期限就比較難匹配。另外，很多地方政府給予資金回報年利息大致在6.5%-7.5%之間，這個回報對信托機構來說并不高。
6月7日，財政部副部長劉昆在國新辦介紹民間投資專項督查情況時曾表示，PPP當前仍存在三方面問題，一是PPP項目儲備比較豐富，但是落實困難，這是一個普遍性問題，因為PPP對參與各方包括政府都提出了比較高的要求，這和管理水平有一定的關系。二是企業家反映，各地優質PPP項目基本上被國企壟斷，民企要投入的PPP項目難度比較大，特別是取得好項目比較困難。三是有個別地方反映政府部門信用度比較差，有一些項目擔心進去之后地方政府又改變了有關條件。
有社會資本方對21媒體記者表示，當前推廣PPP，地方政府理念轉換仍需時間。如成立的項目公司，社會資本雖控股，但一些地方政府仍較強勢，掌握決策權；或者PPP合同已簽，臨時又更改回報率等。(21.世.紀.經.濟.報.道 周.瀟.梟 )
第三批PPP示范項目定調全國示范，地方搶報“高富帥”
第一財經宏觀 陳益刊 2016-06-13
第三批PPP(政府和社會資本合作)示范項目申報已經啟動。引人注目的是，這次評選不再是財政部一家，而是財政部聯合19個部委一起組織評選，而且評審條件更為細致，并首次對外公布。
對此，亞洲開發銀行高級項目官員肖光睿評論其為“出乎意料”——橫向20個部委協同組織的廣度，縱向對申報評審要求的深度，以及全過程要求信息公開的透明度，前所未有。
參與過前兩批PPP示范項目評選的大岳咨詢總經理金永祥也有相同的感受。他告訴《第一財經日報》記者，PPP示范工作由此前財政部一家的事，變成了各部委共同的事，有助于調動各部委的積極性，可以使PPP示范工作上一個臺階。
的確，第三批PPP示范項目的定位有了變化。前兩批定位財政部示范項目，到了第三批，定位升級為全國示范。
20個部委聯合評選
6月12日，財政部官網掛出《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》(下稱《通知》)，正式宣布第三批PPP示范項目開始申報，8月將公布結果。
顧名思義，PPP示范項目是為了盡早形成一批可復制、可推廣的實施范例，助推更多PPP項目落地實施。
過去的兩年多，PPP項目呈現爆炸式增長。截至2016年4月30日，納入全國PPP綜合信息平臺的PPP項目達8042個，總投資9.3萬億元。
其實，財政部在2014年和2015年先后推出兩批PPP示范項目。金永祥稱，按理搞過兩批后，示范的必要性已經有限了。而之所以開展第三批，是因為PPP有了新使命，它成為穩增長的重要抓手，量不能少，更不能亂，擴大試點規模可以起到保障作用。
幾乎所有PPP領域的人都注意到，這次財政部首次聯合19個部委共同評選第三批PPP示范項目。一位財政部人士感嘆，這可能是聯合部委最多的一個通知。
這些部委包括：教育部、科技部、民政部、人力資源社會保障部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業部、商務部、文化部、衛生計生委、國家體育總局、國家林業局、國家旅游局、國家能源局、國家鐵路局和中國民用航空局。
肖光睿表示，前兩期PPP示范項目的評審，都由財政部組織。這一次聯合其他19個部委共同組織，基本涵蓋了PPP綜合信息平臺中19個行業分類的相關行業部門，將更有效地加強各部委之間的協同合作，發揮PPP在不同行業領域中改善公共治理能力的作用。
根據《通知》，第三批示范項目將按行業領域被歸為五個組，分別是交通運輸、市政公用事業、綜合開發、農林水利與環境保護，以及社會事業與其他。每個專家組由7名專家組成，其中行業部委商財政部相關支出司局推薦3名行業專家。
“在篩選PPP示范項目上，財政有自己的特長，各部委對自己專業內的事情有自己獨到的理解，兩者的結合可以把示范工作做得更實，也有助于示范工作結束后有關部門推動本行業PPP工作的銜接。前兩批的評審專家都是財政部直接聘請的，這次行業部委介入，以及通過PPP專家庫隨機抽取選兩位專家讓評審更公正透明。”金永祥稱。
《通知》稱，通過優化申報篩選方式，公開評審標準，進一步提升示范項目申報篩選的全面性、科學性和時效性，實現從財政部示范到全國示范的升級。
篩選條件更嚴更透明
經過前兩批示范項目的積累，第三批的篩選條件更為嚴格，也有了新變化。通知發布當日，第三批PPP示范項目評審標準、申報清單和材料清單也首次對社會公布。
《第一財經日報》記者發現，第三批示范項目評審標準繼續采用定性評價和定量評價相結合的方式。
與第二批示范項目相似，今年定性方面對示范項目劃了9條紅線，踩了任何一條紅線的申報項目將直接被否決。
比如適用領域不屬于公共產品或公共服務領域的;運作方式采用建設-移交(BT)方式實施的;合作期限(含建設期在內)低于10年的，以及采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的，等等。
肖光睿表示，關于申報材料的準備要求和示范項目評審標準的細致明確的規定，將極大地促進各地在項目初選和材料準備上的有效性和一致性，避免出現以往申報材料中“有些項目一本書、有些項目幾頁紙”的情況，為評選階段工作的效率和質量奠定基礎。
上海市財政局涉外經濟處紀鑫華發現，第三批示范項目篩選的重心傾向項目的創新和示范作用。
“這一點也可以從項目評審的定量標準中看出，對于項目的探索創新價值和推廣示范意義，給出了25%的權重，等于財政部門最看重的物有所值評價和財政承受能力兩項之和，充分說明財政部此次對于第三批示范項目的創新性和示范性的重視。”紀鑫華稱。
根據《通知》，今年7月25日前，各地將提交示范項目申報材料。7月底前，形成備選項目清單和項目評審工作方案。8月初，組織開展項目評審。8月上旬，完成項目評審，按照項目最終評分由高到低的順序，綜合行業、類型、地區分布形成示范項目名單，由財政部聯合相關行業部委統一發布。
項目數量和投資額規模或更高
隨著近兩年各地推廣PPP項目積極性越來越高，PPP示范項目數量和金額也在快速增長。2014年底，各地申報120個PPP項目，最終財政部篩選推出首批PPP示范項目30個，總投資額為1800億元。
2015年9月，地方申報PPP項目數量飆升至782個，最終財政部篩選推出第二批PPP示范項目206個，總投資達6589億元，數量是第一批的近7倍，總投資額則是第一批的3.7倍。
《通知》要求，各個省市申報第三批PPP示范項目數量原則上不超過50個。如果按照36個省市區(包括5個計劃單列市)來測算，第三批PPP示范項目申報數量最高為1800個。地方為了獲取中央財政獎勵資金和增信，完全有動力積極地申報第三批示范項目。
去年12月17日，財政部出臺《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，對列入財政部PPP示范項目中新建項目將給予真金白銀來支持。
財政部對投資規模3億元以下的PPP項目獎勵300萬元，3億元(含3億元)至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上(含10億元)的項目獎勵800萬元。
不僅如此，金永祥分析道，地方上的PPP項目入選財政部示范項目后，將更容易獲得社會資本的認可，也更容易獲得金融機構的支持。
另外，財政部將會同相關行業部委，對示范項目提供必要的業務指導和技術支持。
不過，進入示范項目名單也并非一勞永逸。
財政部已經建立了“能進能出”的項目示范機制。對已列入示范項目名單的項目，如項目交易結構發生重大變化不能采用PPP模式，或一年后仍未能進入采購階段的，將被調出示范項目名單。此前，第一批30個示范項目中就有3個項目被剔出名單。
