如今，新一輪的城鎮化在全國各地加緊建設，如果說，全域無垃圾、特色小鎮、美麗鄉村的建設是在“面子”上下功夫，“里子”又該如何打造呢？作為城市“里子”的地下綜合管廊，其建設與運維尤為重要。如果說鋼筋混凝土的結構框架是地下綜合管廊的建筑基礎，那么，工程完成后的立法管理就是為其奠定法律基石，從而讓地下綜合管廊的管理做到有法可依、有法必依。
我市地下綜合管廊建設已進入收尾階段
在國家和當地政府的推動和支持下，近年來，我國城市正迎來地下管廊建設高峰期。2015年7月，住建部宣布，我國啟動地下綜合管廊建設，包括我市在內的十堰、包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、長沙、海口、六盤水等10所城市作為首批試點城市，3年內建設地下綜合管廊389公里，總投資351億元，其中中央財政投入102億元。位于甘肅中部的我市白銀是第一家公布招標結果的城市。
2015年9月23日，總部位于武漢市青山區的中國一冶公布中標甘肅省白銀市地下綜合管廊試點項目，工程總投資22.38億元。作為國家首批試點項目，我市地下綜合管廊項目共分7條路段，以搭建主城區及銀西新城地下綜合管廊主干系統為目標，建設主城區的北環路、銀山路、振興大道、誠信大道、北京路等5條地下綜合管廊，和銀西新區的迎賓大道及南環西路2條地下綜合管廊，合計26.25公里。綜合管廊將納入供水、熱力、電力、通信、廣播電視、燃氣、排水等管線，有效避免道路的二次開挖。這是我市尊重城市發展規律、創新建設理念、提升城市建設水平的一個縮影。
據了解，我市地下綜合管廊以ppp模式進行，中國一冶承擔項目建設和運營，后期由市政府分期購買服務。項目特許經營權期限定為30年（包括建設期）。記者采訪白銀市城市地下綜合管廊有限公司總工程師王新全了解到，我市地下綜合管廊建設現已進入收尾階段，目前正在進行的是附屬設備的安裝和調試，以及一些路面的恢復工作。地下綜合管廊即將竣工，隨后的管理和運營情況也成了大眾關注的熱點。
地下綜合管廊立法勢在必行
記者了解到，自從2014年國辦發27號文《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》出臺以后，綜合管廊建設在我國逐漸重視起來，各部門相關政策陸續出臺，部分地區也順勢搭上PPP政策快車，開始大規模建設城市綜合管廊。在當前綜合管廊建設運營中，由于缺乏完善的立法對管廊建設費用分攤、管廊建成后收費依據和標準加以明確，導致綜合管廊在我國推進的步伐比較緩慢。
黨中央、國務院領導十分重視地下管廊管理工作，習近平總書記、李克強總理曾多次對城市地下綜合管廊建設作出重要指示。李克強總理指出：“目前中國正處在城鎮化快速發展時期，但我們的地下管廊建設嚴重滯后。加快這方面的建設、很有必要！”近年來，地下綜合管廊的立法工作也越來越受到各級相關部門的關注。
據了解，國務院曾下發多個文件對地下管廊管理工作作出明確要求。包括《國務院關于加強城市及基礎設施建設的意見》（國發[2013]36號）、《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發[2014]27號）、《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發[2015]61號）等。以2015年8月國務院辦公廳印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》為例，《意見》明確要求，已建設地下綜合管廊的區域，所有管線必須入廊，在其它區域新建管線的，相關部門不予審批，既有管線應逐步有序遷移至地下綜合管廊。
記者走訪相關部門了解到，現階段，由于我國沒有對城市地下空間產權做出明確規定，管線單位只需向各自的行政主管申請獲批后，就可開挖道路實施管線操作。但是由于各管線單位行政主體不同，施工順序不同，一條道路經常是反復開挖和修復，造成地下管線管理失控的局面。地下綜合管廊的優勢正體現在其可以對管線進行統一管理和維護，管廊內設臵有監控中心，發生故障后，專業維修人員隨同管線單位入內進行維修，避免因管線操作人員不當操作引起的風險和損失。而這些都將建立在對其管理進行立法的基礎之上。
為了規避我市地下綜合管廊建成后出現因無法可依而引起管理問題，2017年3月6日，市人大常委會法制工作委員會主持召開了《白銀市地下綜合管廊管理辦法》立法聯席會議，市住建局、市規劃局、市國土局、市發改委、市財政局、市工信委、市審計局、市公安局、市法制辦、市環保局、白銀消防支隊、市城投公司、市管廊公司、市政工程管理處、市建管處、白銀區綜合執法局、白銀區中小企業創業基地管委會等相關部門和單位參加了會議。會議就《白銀市地下綜合管廊管理辦法》（草案）立法的必要性和重要意義作了說明。研究確定成立了《白銀市地下綜合管廊管理辦法》立法工作協調領導小組，明確了《白銀市地下綜合管廊管理辦法》（草案）的起草部門和單位，配合部門和單位。明確了各相關部門和單位在起草和修改完善過程中的職責，立法的程序和時間要求。根據會議要求，市住建局會同市人大法工委研究制定了《白銀市地下綜合管廊管理辦法》立法實施方案。同時，《白銀市地下綜合管廊管理辦法》立法實施方案也對立法的程序及時間要求作出明確規定。
記者從市人大常委會法制工作委員了解到，目前，《白銀市城市地下綜合管廊管理辦法》（以下簡稱《辦法》）經市九屆人大常委會第十五次會議通過，即將報往省人大審查。對于《辦法》制定的必要性，市人大相關負責人表示，白銀城區綜合管廊項目被確定為全國首批、西北首家試點項目之一，總投資22.38億元。于2015年10月開工建設，截至目前,綜合管廊項目主體工程基本完工。當前和今后的主要工作是做好各類管線的入廊、運營和管理。但在實際管理工作中，卻面臨著管廊管理沒有上位法作為執法依據而導致政府及其管理部門的職責不夠明確、管線入廊收費爭議大、管廊運營單位與管線單位的責任義務不夠完善、保障管廊安全的措施不足等問題。鑒此，制定一部有特色可操作的地方性法規，全面規范城市地下綜合管廊管理工作，統籌各類市政管線的規劃和建設，解決“馬路拉鏈”和“高空架線”問題，保障城市安全、完善城市功能、不斷提高城市綜合承載能力和整體形象，是十分必要的。
將成為我市制定的第二部地方性實體法規
市人大法工委工作人員告訴記者：“《辦法》是我市制定的第二部地方性實體法規，嚴格依照《甘肅省地方立法條例》和《白銀市人民代表大會及其常務委員會立法條例》的規定，進行提案、審議、征求意見、修改和報請批準。”
據了解，從2017年4月開始，市人大常委會法制工作委員會同市住建局成立了起草工作領導小組，先后多次召開了立法協調會，組織專門人員進行調研、論證、起草，形成了《辦法（草案）》。2018年1月，由市政府提請市人大常委會進行了初審。按照初審意見，常委會法制工作委員會及時向社會各界公開征求了意見，召開了主管部門、管廊運營管理單位、管線單位參加的聯席會議，對《辦法（草案）》逐條進行了修改。針對《辦法（草案）》中存在的問題，經常委會主任會議研究決定，由常委會法制工作委員會組織相關方面的人員赴上海市政工程設計總院、廈門市和深圳市人大常委會就城市地下綜合管廊管線入廊技術規范和操作規程及地方立法情況進行了考察學習。市政府根據考察學習情況，對《辦法（草案）》進行了進一步修改。市人大常委會法工委在組織召開專家論證會、法委會、征詢省人大常委會法制工委、財經工委意見的基礎上，形成了《辦法（二審稿）》，提請市人大常委會第十三次會議進行了二審。根據二審中提出的意見和建議，法工委商市住建局并經常委會領導同意，聘請西北師范大學法學院、甘肅省地方性法規評估中心的專家對《辦法（草案）》再次作了系統的梳理修改，市人大常委會黨組提請市委常委會進行了研究討論。法制委員會綜合各方面的意見，認真審議修改后，一致認為，《辦法（草案）》經過一年多時間的起草、論證、修改，已趨成熟,形成了《辦法（三審稿）》，提請市九屆人大常委會第十五次會議第三次審議通過。
記者了解到，《辦法》按照國務院及相關部委推進城市地下綜合管廊的要求，結合我市實際，對管廊規劃、建設、管理的各個環節進行了制度設計和立法規范，針對性和操作性強，符合《立法法》關于地方立法的要求。主要表現在：（一）明確了管廊建設資金的籌措模式。針對管廊建設資金緊張的客觀實際，在辦法中明確規定“管廊的建設資金采取政府投資和多渠道融資相結合的模式籌措”，從而解決了資金短缺，影響推進管廊項目建設進度的實際困難，使辦法體例更加完善，增強了可操作性。（二）明確了市、縣（區）政府及其行政主管部門在管廊規劃、建設、管理工作中的權責分工。《辦法》具體規定了各級政府及其行政主管部門按照職權法定和統一的原則，各司其職、各負其責，解決了行政主管部門職能交叉、相互推諉、履職不到位等問題。（三）確立了政府主導的定價機制。鑒于管廊作為市政基礎設施，政府對其收費進行管理是必要的。《辦法》明確規定了“入廊費和日常維護費的價格形式、收費標準由市人民政府價格主管部門予以確定”，確立了政府主導的價格機制，防止了運營企業末端收費，增加管線單線和用戶負擔等問題。（四）明確了管廊運營管理單位和管線單位的職責。據了解，為了落實好管廊運營和維護過程中的崗位職責和管理責任，《辦法》第二十三條和第二十四條分別對管廊運營管理單位和管線單位的職責作了規定，有效防止了運營管理實踐中因制度不健全、安全事故排查不及時、履責不到位等問題而導致的影響管廊正常運行的情況發生。
關于行政處罰的設定問題，市人大法工委工作人員趙永林告訴記者，“針對《辦法》中涉及的行政處罰沒有具體的上位法作為直接依據的實際，在起草和審議過程中，常委會嚴格按照地方性法規關于設定行政處罰的權限和特點，多次請示省人大常委會財經工委、法制工委，根據違反行政管理行為的事實、性質、情節以及社會危害程度，參照深圳、廈門、西安等地的成熟做法，結合白銀實際，分別對管廊建設單位、管線單位、管廊運營管理單位以及有關行政主管部門的法律責任進行了規定，設定了不同幅度罰款的行政處罰，以增強實際執行中的操作性和強制性，符合《行政處罰法》第十一條‘地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰’的規定。此外，《辦法》還對暢通當事人權利救濟的途徑、當事人拒不履行處罰規定等問題作了規定。”
來源：白銀日報
