應對挑戰，塑料污染防治力度升級 新固廢法系列解讀之八

　　新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱新固廢法）在生活垃圾領域尤其要求避免過度包裝、加強一次性塑料制品污染防控，體現了塑料污染防治力度升級的態勢導向。科學應對塑料污染防治挑戰，需以評估塑料污染情況為認知基礎，識別主要挑戰，明確工作著力點；以減量、替代、重復利用、回收利用等手段為路徑載體，循序漸進開展差別化的政策設計與行業落實；以社會多元主體協同響應為根本保障，構建長期穩定的系統管理機制，實現塑料污染防治的最終目標。

　　1 塑料污染防治面臨哪些主要挑戰？

　　塑料出現至今雖尚不到百年，在人類社會一次性消費習慣下，如今塑料污染挑戰愈發嚴峻。

　　2018年全球塑料產量達3.6億噸，廢棄后大部分流向垃圾填埋場或流入環境。據聯合國環境保護署評估，全球90億噸塑料垃圾中僅有9%被回收利用；塑料包裝作為塑料制品中的主要品類，95%在首次使用后便失去價值，僅有14%被回收利用。2017年以來，微塑料顆粒及海洋塑料污染問題廣泛進入人類視野，應對塑料污染問題成為全球基本共識。

　　中國是全球最大的塑料制品生產國，年生產量約占全球產量的29%，人均塑料制品消耗量低，但增長顯著、再生利用存在赤字。與此同時，2017年前我國接受其他國家的進口廢塑料，成為全球廢塑料的“處理廠”。此外，中國塑料行業還面臨特有挑戰，如快遞、外賣等新興行業大規模發展，產生大量一次性、低值、分散的塑料制品廢棄物；拾荒者、小作坊等末端回收處理不規范，市場普遍存在、難以根除。

　　人類思考和應對塑料挑戰由來已早，近年來正逐漸引起全球范圍大討論。

　　2018年6月，聯合國環境規劃署以 “Beat Plastic Pollution”（塑戰塑決）作為世界環境日主題，標志著一次性塑料污染成為全球共同關注的重要環境問題。各國紛紛行動。

　　中國政府也相繼開展系列“鐵腕行動”，包括2017年印發《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》；同年印發《關于聯合開展電子廢物、廢輪胎、廢塑料、廢舊衣服、廢家電拆解等再生利用行業清理整頓的通知》；2019年起，上海率先落實生活垃圾強制分類制度；2020年1月發布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》；2020年4月新固廢法強調拒絕過度包裝、加強一次性塑料制品禁限等。

　　2 落實塑料污染防治的管理手段有哪些？

　　基于加強塑料污染防治的共識，需設計明確的實現路徑。塑料行業范圍廣泛、制品種類繁多、地區依賴性迥異，落實污染防治需充分發揮創造力，將宏觀調控與市場協調相結合，多措并舉、因地制宜、循序漸進，實現分制品、分行業、分地區、分階段依次改革。

　　明確防治目標，提供與目標相對應、可執行可操作的實施標準。

　　塑料污染防治應以減小環境影響、追求經濟效益、保證社會平穩過渡、構建長期穩定運行的塑料行業為最終目標，但需要為實現目標規劃可執行可操作的實施路徑。

　　制定標準是政府發揮調控作用、規范實施操作性的有效手段之一。

　　如《關于進一步加強塑料污染治理的意見》中，第一項任務部署了“禁止、限制部分塑料制品的生產、銷售和使用”，同時要求“適時更新發布塑料制品禁限目錄”。為此配套頒布《相關塑料制品禁限管理細化標準（2020 年版）》明確“部分塑料制品”的具體范圍和政策界限，如“含塑料微珠的日化產品”主要指淋洗類化妝品并規定了塑料微珠的尺寸、將塑料袋的管控范圍聚焦在塑料購物袋、將一次性塑料餐具禁止使用的場景先行規定在餐飲堂食服務等操作細節，有效保證相關管控目標實現。

　　識別減量、替代、重復使用、回收利用等手段適用場景及優劣，開展政策綜合設計。

　　縱觀眾多塑料污染防治實踐，循環經濟“3R”理念始終適用。減少一次性塑料消耗（Reduce）是首選手段，在需求端倒逼行業轉型減少不必要的塑料消耗、在生產端開展生態設計減少不必要的塑料品投入，新固廢法中禁止過度包裝、禁限提供一次性塑料吸管、酒店用品等均屬于此類。

　　對于無法減少的使用需求，《關于進一步加強塑料污染治理的意見》鼓勵可降解塑料替代，但需明確“可降解”標準、識別真正的可降解材料、保證基本使用性能不受損、具備經濟有效的產能、構建單獨回收堆肥設施，是涉及前后端的系統工程。

　　加強重復利用（Reuse）則通過盡可能多次使用塑料制品，在同等消耗條件下減少廢棄，需產品性能設計與公眾習慣改變同步發力。

　　開展回收利用（Recycle）被認為是應對一次性塑料污染問題的重要方向，需在生產端保證塑料制品設計“可回收”，如避免大量使用復合材料、易拆解；在使用端加強產品標識和消費者教育，保證被正確投放至回收物品類進入正規回收渠道，探索互聯網+回收等創新形式，使塑料制品“可被回收”；在回收后需規范市場利益分配、加強技術革新，保證塑料制品“可被利用”，回收利用企業往往會面臨廢物來源不穩定、處理成本高、再生產品價格市場競爭力弱等挑戰。

　　近期世界原油價格下跌更為塑料再生行業帶來短期干擾，但在生產者責任延伸、生活垃圾分類與計量收費、綠色標識與消費等手段逐漸落地后，塑料再生仍將是大勢所趨。基于“3R”的各類手段各有優劣，更多情況下需綜合使用協同發揮成效。

　　充分考慮可行性，分地區、分時間、分領域逐步落實。

　　我國塑料污染防治改革行動中充分考慮了各地區和各行業的差異性，區分重點城市、地級以上城市和相關縣級城市，按照2020年、2022年、2025年3個時間段，分步驟、分領域有序推進共同而有區別的塑料污染治理目標。我國為不同塑料制品提供不同的管控路線和時間表，符合基本國情和因地制宜原則，使綜合治理措施逐步落實。

　　以不可降解塑料袋為例，要求到2020年底，直轄市、省會城市、計劃單列市城市建成區的商場、超市、藥店、書店等場所以及餐飲打包外賣服務和各類展會活動，禁止使用不可降解塑料袋，集貿市場規范和限制使用不可降解塑料袋；在2022年、2025年底才分別逐步擴大至其他地區及使用情景。

　　此外，充分考慮社會應用場景、行業發展與人民生活的剛性需求，對特定場景和重大突發公共事件的特殊需求進行豁免，允許標準根據實施情況動態調整，在實際操作中鼓勵探索多種形式。

　　如賓館酒店一次性用品通過相關場所不再主動提供的方式實現減量，但同時允許設置自助購買機、提供續充型洗潔劑等方式解決消費者需求，為轉變提供適當的緩沖期，逐步、有序推進社會深層改革。

　　3 如何構建塑料污染防治長效管理體系？

　　管理手段落地與長期運行需多元主體共同行動，并構建可長期自行運轉的穩定體系。明確主體構成及責任，形成交流與責任承擔機制十分關鍵。

　　建立行業全產業鏈視角，達成系統性管理共識。

　　塑料制品代謝全生命周期環節眾多，各環節均存在潛在環境影響，共同決定了行業規模與發展方向。與各環節對應的，塑料行業上下游存在眾多關聯主體，包括塑料制品生產廠商、使用廠商、平臺企業、消費者、回收利用廠商、政府、公眾等，各主體有必要意識到需承擔塑料污染治理環境責任，達成共同應對塑料治理難題的共識。

　　明確主體共同有差別的責任，分別構建責任承擔機制。

　　對塑料制品生產企業，可通過生態設計、生產者責任延伸制度等機制承擔責任，目前我國已在飲料紙基復合包裝等領域先行試點。

　　對于塑料制品使用企業，可落實禁限目標、改選使用材質，某知名連鎖快餐企業已于今年6月宣布在近千家餐廳的堂食及外帶中停用一次性塑料吸管，并于2020年內覆蓋中國內地所有餐廳。部分地區的連鎖商超已經開始推廣使用可降解塑料袋，還主動開展商品包裝的設計優化，使之更方便消費者直接提拎，從而減少塑料袋使用。

　　對于消費者，需改變生活消費習慣，優先選擇綠色制品，積極配合生活垃圾分類，是社會改革的根本動力。

　　對于政府主體，市場秩序的維護需要標準、政策、監督，社會氛圍的營造需要宣傳、教育、輿論，均是政府部門需要做到的引導保障。

　　行業責任主體協同共治，共同應對塑料污染防治。

　　除各主體分別承擔責任外，上下游主體有必要進行意識與信息共享，保證生產材質與處置手段匹配、生產企業供給與消費者需求匹配、消費者行為與回收企業需求匹配，真正實現綠色塑料產業鏈的通暢運行。

　　目前，行業聯盟、伙伴計劃等形式已被廣泛用于串聯行業上下游主體、推進協同共治的探索中。相關行業協會牽頭聯合16家發起成員企業，于2020年6月共同籌備成立“綠色再生塑料供應鏈聯合工作組”，搭建平臺促進重要利益相關方攜手，推動綠色塑料供應鏈建設。電商、快遞、外賣等新興行業先后做出嘗試，郵政快遞率先探索使用無膠帶環保紙箱。塑料再生相關企業和可降解材料相關企業，也可積極聯合探索新型材質研發與技術突破，參與行業標準制定與落實。

　　從2007年《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》至今，走過單品種、少更新、缺監管的初期探索，塑料污染防治已邁入分領域、全鏈條、多主體的全新發展時期，挑戰嚴峻但潛力巨大。廢塑料精細化管理、社會主體全民化參與，通過循序漸進、因地制宜的有效措施，不僅必將實現我國塑料污染防治各階段的目標，也將為全球的塑料污染治理作出重要貢獻。

　　作者系清華大學環境學院教授；清華大學環境學院博士生張宇婷對本文有貢獻