城市排水防澇：堅持把“民生工程”做成“民心工程” 張 全，教授級高級工程師、注冊城市規劃師。國務院安委會專家咨詢委員會委員、住房和城鄉建設部科學技術委員會城鎮水務專業委員會委員。中規院(北京)規

張 全，教授級高級工程師、注冊城市規劃師。國務院安委會專家咨詢委員會委員、住房和城鄉建設部科學技術委員會城鎮水務專業委員會委員。中規院(北京)規劃設計有限公司總經理。

一、城市排水防澇之補短板篇

Q1：黨的十九大以來，國家多部門印發多個補短板行動文件，如《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》《城鎮生活污水處理設施補短板強弱項實施方案》《關于開展城市居住社區建設補短板行動的意見》，均提及“城市排水防澇”“城鎮污水處理”等短板建設。

請談談目前我國城市排水防澇設施補短板的現狀、存在的主要困難和問題方面的總體情況以及改變現狀的創新解決之道。

張 全：近年來，我國各大城市每至雨季，均出現不同程度的內澇現象，對社會管理、城市運行、人民群眾生產生活和生命財產安全造成了較大影響，可見洪澇災害危害巨大。因此，城市排水防澇設施補短板對于筑牢防汛搶險救災的銅墻鐵壁意義重大。

針對城市洪澇問題，國家和地方近年來采取了一系列舉措：

2013年發布了《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》，同年住房和城鄉建設部啟動了《城市排水（雨水）防澇綜合規劃編制大綱》的編制工作。

2014年發布的《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建（試行）》中，提出了統籌源頭減排、過程控制、末端調控并能提升城市生態系統功能和減少城市洪澇災害發生的海綿城市建設理念；同年，住房和城鄉建設部、中國氣象局聯合下發《關于做好暴雨強度公式修訂有關工作的通知》和《城市暴雨強度公式編制和設計暴雨雨型確定技術導則》，對城市暴雨強度公式編制和設計暴雨雨型確定的基本要求、技術流程、原始資料和統計樣本、頻率計算和分布曲線、暴雨強度公式參數求解、暴雨雨型確定和適應性分析等方面的技術要求進行了規定。

2015年《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發〔2015〕75號）發布，確定了海綿城市建設的工作目標和基本原則，同時要求城市人民政府把海綿城市建設提上重要日程，完善工作機制，統籌規劃建設，抓緊啟動實施，增強海綿城市建設的整體性和系統性，做到“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網”。

2016年，國務院常務會議審議通過了《災后水利薄弱環節和城市排水防澇補短板行動方案》，同年住房和城鄉建設部印發《關于提高城市排水防澇能力推進城市地下綜合管廊建設的通知》（建城〔2016〕174號），要求各地做好城市排水防澇設施建設規劃、城市地下綜合管廊工程規劃、城市工程管線綜合規劃等的相互銜接，切實提高各類規劃的科學性、系統性和可實施性，實現地下空間的統籌協調利用，合理安排城市地下綜合管廊和排水防澇設施，科學確定近期建設工程。

2016年發布的《室外排水設計規范（2016年版）》（GB50014-2006）和2017年發布的《城鎮內澇防治技術規范》（GB51222-2017）、《城鎮雨水調蓄工程技術規范》（GB51174-2017），進一步完善了城市排水防澇系統構成、設計標準和計算方法。

2017年發布的《住房城鄉建設部辦公廳 國家發展改革委辦公廳關于做好城市排水防澇補短板建設的通知》，提出了60個排水防澇補短板重點城市名單并明確了補短板的主要內容。

2018年發布的《海綿城市建設評價標準》（GB/T51345-2018），將內澇防治達標情況作為一項重要評價指標。

2020年，國家發展和改革委員會辦公廳、住房和城鄉建設部辦公廳聯合下發《關于做好縣城排水設施建設實施方案的通知》，要求相關部門組織編制縣城排水防澇系統化方案、匯總形成本省縣城排水防澇設施分批建設方案以及研究提出2020年縣城排水設施中央預算內投資計劃需求并合理申報投資計劃。同年印發《住房和城鄉建設部辦公廳關于做好2020年城市排水防澇工作的通知》（建辦城函〔2020〕121號），要求各地城市排水防澇安全責任人根據當地新冠肺炎疫情防控形勢，扎實推進城市排水防澇工作，確保城市安全度汛，避免出現因暴雨內澇導致的人身傷亡事故和重大財產損失。

在國家和地方的共同努力下，全國大部分城市的排水防澇能力逐年得到有效提高，人民群眾生命安全得到了有效保障。然而，受城市化快速發展、全球氣候變暖、城市局部強降雨極端天氣增多以及人民的美好生活需要日益增長等因素影響，城市排水防澇能力還需要進一步提高。近日，國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部、自然資源部三部委組織6個專家組對全國12個省24個城市開展排水防澇現狀摸底調研工作，我有幸作為其中一個專家組組長，帶隊到廣東省（廣州、珠海）、吉林省（長春、四平）進行調研。根據調研情況及以往經驗，我國城市發生洪澇災害的原因包括極端天氣過多、地形因素影響、部分排水防澇等基礎設施建設滯后等。其中，城市排水防澇設施短板主要表現在以下兩點：一是管網問題（年久失修、投資不到位、監管力度弱、運維能力不足等），二是各地特殊情況（低洼地、下沉式設施、立交橋等基礎設施調蓄雨洪和應急管理能力不足）。

目前我國城市排水防澇設施補短板最大的難點，在于各個城市對內澇問題認識不到位，主要體現在兩個方面。一是將內澇現狀問題簡單化，先是將城市內澇問題往管網上推，再往特殊條件上推（如南方城市天文大潮、臺風雨和風暴潮“三碰頭”、河水洪水頂托倒灌等），最后往老城區基礎設施建設滯后上推。二是過分強調城市內澇點消除的成效，沒有系統解決問題的思維，只注重原有內澇點的消除，很少考慮新增內澇點的情況，對于沒有完全消除的內澇點，個別城市甚至會用超標準雨水等情況作為借口。

要想改變現狀，各地政府及相關部門領導干部必須要有正確的思想認識。首先，要科學認識和充分思考城市內澇問題，不能浮于表面或人云亦云，而是要在充分摸底調查的基礎上進行深層次的琢磨和分析。其次，要發揮功成不必在我的情懷和釘釘子精神，“勇挑最重擔子、敢啃最難啃的骨頭”。用習近平總書記的話來說：“容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”對于城市內澇來說也是一樣，各個城市要對新城區內澇問題和合流制溢流問題對內澇、雨水的影響等“難啃的硬骨頭”進行充分的思考和分析，最終用系統化思維解決問題。最后一點也是最重要的一點，是要牢固樹立以人民為中心的發展思想，在解決城市內澇問題上高度重視人民群眾最關心、關注的問題（如小區道路積水、公園廣場等公共場所內澇等），讓“小雨不濕鞋”真正成為老百姓獲得感和幸福感的應有之義。

二、城市排水防澇之老舊小區、資金篇

Q2：李克強總理8月26日主持召開國務院常務會議，部署防汛救災和災后恢復重建工作，確定通過各種渠道，中央和地方財政用于災后恢復重建資金規模約1000億元。其中要求推進城市防洪排澇設施建設，擴大有效投資。住房和城鄉建設部、教育部等13部門近日聯合印發的《關于開展城市居住社區建設補短板行動的意見》中要求：結合城鎮老舊小區改造等城市更新改造工作，通過補建、購置、置換、租賃、改造等方式，因地制宜補齊既有居住社區建設短板。優先實施排水防澇設施建設、雨污水管網混錯接改造。

請從規劃層面談談在老舊小區改造中落實排水防澇整治措施的難點主要有哪些。

張 全：近年來，隨著我國城市化進程的加快，城市建設規模迅速擴大。在城市建設工作中，配套設施的跟進是一項不可忽略的工作。按理說，配套設施應與城市建設主體工程同步進行。然而，實際情況往往是工程實施者重主體輕配套、重地上輕地下，這勢必會導致城市配套設施的建設水平整體偏低，早期建設的老舊小區尤其如此。

老舊小區建設水平偏低的配套設施中，排水設施首當其沖。由于排水設施建設不合理或年久失修、管網配套落后，排水管網運行不良，雨水排放不暢、污水橫流，小雨時積水、大雨時內澇，老舊小區排水防澇系統的安全保障能力大打折扣，小區環境臟、亂、差，對居民生活質量造成了很大的影響。

在老舊小區改造中落實排水防澇整治措施，主要難點在于基礎差且系統化綜合治理的難度太大。老舊小區普遍面臨“硬件”上的不足：水、電、氣、熱管線初期規劃不合理且老化嚴重、無障礙設施欠缺、公共照明設施少、違建和開墻打洞現象明顯、私搭線纜較多、樓體外觀臟等。同時還存在“軟件”上的問題及物業“失管”“棄管”問題：很多產權單位不作為、物業棄管的小區設施老化，跑冒滴漏情況頻繁發生，從而導致環境臟亂差。這些問題跟排水防澇整治都有關系，需要系統化綜合整治，從源頭到過程再到末端，缺一不可。這也是海綿城市試點建設給我們帶來的啟示。

如何做到系統性綜合整治？生態興則文明興，生態衰則文明衰。黨的十八大以來，習近平總書記無論是參加中共中央政治局的集體學習，還是外出調研，經常強調生態文明建設的重要性，生態文明理念因此逐漸深入人心，對于城市規劃者、建設者來說尤其如此。正如習近平總書記2018年5月18日至19日出席全國生態環境保護大會時指出的“良好生態環境是最普惠的民生福祉，堅持生態惠民、生態利民、生態為民，重點解決損害群眾健康的突出環境問題，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要”，老舊小區改造、舊城改造、危舊房改造等民生工程的規劃、建設工作也應該用生態的方法進行。

什么是生態的方法？個人認為海綿城市就是一個很好的實踐。我們把“密不透水”的老舊小區或舊城改造成“該滲的滲、該留的留、該利用的利用”，這些是在規劃中就應該體現的東西。

首先，從整體層面看，老舊小區改造不是“穿衣戴帽”“粉飾太平”，簡單給老樓加裝個電梯就算解決問題了，而是應該盡量將大的市政上的問題解決（如內澇積水、污水溢流、電線入地）。

其次，從排水層面看，應以海綿城市的方式做小區或建筑的雨污分流改造，從源頭上分開雨、污水，且消除一些雨水。比如，先用海綿城市、取消雨水管等手段，把建筑自身的雨污分流做清楚，進而做小區內的雨污分流，最終通過海綿城市建設把雨水留下來。其中最重要的是讓老百姓切切實實地感受到我們的工作（老舊小區改造、危舊房改造、舊城改造、海綿城市等）給他們帶來了獲得感。

最后，從城市管網層面看，要將源頭和管網結合起來考慮。即使城市的合流制沒有改，也要通過源頭減少進入管網的污水，從而改善截流水的水量。在國家完成普查摸底工作的基礎上，大部分城市都掌握了管網的走向和基本管徑，但是由于缺乏維護，管網的壽命普遍縮短。此時如果將源頭控制得比較好且對雨量有一定的保障，管網的能力會自然提升。

Q3：眾所周知，在社區補短板工作中，摸清本底找準病根是一大難題，目前有什么科學的技術或手段？城市體檢在解決這一難題方面有哪些可資借鑒的地方？

張 全：無論是針對老舊小區改造，還是城市更新，摸清本底找準病根是首先要解決的問題。說易行難。老舊小區的問題都是日積月累產生的，問題層層疊加，所以很難通過傳統手段摸清本底找準病根進而對癥下藥。這需要技術部門的協助、大數據和智慧體系的支撐以及系統性的思維，避免形成“設計的人只管設計，建設的人只管建設”的局面。城市體檢是個非常好的手段。

今年6月印發的《住房和城鄉建設部關于支持開展2020年城市體檢工作的函》（建科函〔2020〕92號）中指出，為貫徹落實習近平總書記關于建立“城市體檢”評估機制的重要指示精神，推動建設沒有“城市病”的城市，促進城市人居環境高質量發展，由清華大學中國城市研究院、中國科學院地理科學與資源研究所、中國城市規劃設計研究院、中國城市規劃協會等單位組成的第三方城市體檢工作團隊制定了《2020年城市體檢工作方案》（以下簡稱《工作方案》）。要求天津、上海等36個樣本城市結合前期防疫情補短板擴內需調研工作，組織開展城市自體檢，增加符合本市自身特色的指標，有針對性地查找城市發展和城市規劃建設管理存在的問題，加強城市體檢工作技術支撐，建立城市體檢信息平臺。同時，結合城市自體檢和第三方城市體檢結果，系統梳理城市發展和城市規劃建設管理方面存在的問題和短板，提出有針對性的治理措施，并納入城市建設工作計劃。

《工作方案》中指出，城市體檢內容包括生態宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容、創新活力8個方面（按照突出重點、群眾關切、數據可得的原則，分類細化提出具體指標內容）。城市體檢方法為采用2019年統計數據、遙感數據、社會大數據等，結合2020年城市建設防疫情補短板擴內需調研結果進行綜合分析；通過線上問卷調查方式，對體檢城市不同年齡段和不同職業的人群進行問卷調查，全面了解人民群眾在疫情期間反映強烈的城市建設問題；綜合主客觀評價結果，找出存在的問題和短板，提出解決問題的建議，形成城市體檢報告。

老舊小區改造工作中也可借鑒城市體檢工作的經驗，結合線上問卷調查和線下普查的方式，利用歷年統計數據、遙感數據、社會大數據等，綜合分析老舊小區中存在的問題和短板，并提出解決問題的方案。需要注意的是，老舊小區改造過程中應貫徹落實習近平總書記“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，重點關注老百姓的幸福感和獲得感。比如，通過走訪、問卷等調查形式理清老百姓的訴求并形成清單，針對清單上的問題逐一提出解決方案，并將方案反饋給老百姓征求意見，盡可能地滿足老百姓合理的訴求。

Q4：如何才能更好地保障規劃設計方案在老舊小區改造中落地并產生實效？現階段比較成功的經驗做法有哪些？

張 全：想要保障規劃設計方案在老舊小區改造中不走樣，應注意以下幾點：

一是運用系統思維做系統化方案，杜絕盲目工程化。系統思維是人們運用系統觀點，把對象的互相聯系的各個方面及其結構和功能進行系統認識的一種思維方法。放到老舊小區改造中，就是要從整體出發，把著眼點放在全局上，注重整體效益和整體結果。只要合于整體、全局的利益，就可以充分利用靈活的方法來處置。比如，當前只要說到排水防澇，大家就說消除內澇點，但我認為核心問題在出口，不受重視的地方是源頭。大家都把精力放到管道上，原因在于管道是城市能建設的東西，換句話說，如果出口可以建，他們立刻就會大規模地去建，但是現在國家標準中不允許出口排放，因此沒有地方建出口。這就導致許多城市建設一堆池子（末端）的現象。比如，某市花了幾十億元建設了100多萬立方米的溢流調蓄池，其中單個最大的是27萬立方米，但是現在又打算建設分流制管道，這就意味著之前那些耗費巨資建設的調蓄池基本作廢。這件事情給我們的教訓是：防止盲目的工程化，無論是規劃還是建設，都應將事情聯系起來，在做之前系統思考，想清楚做什么、怎么做。如果沒想清楚就做，后期出現問題很有可能無法補救。

二是創新機制體制協同推進相關工作，保障規劃有效落地。俗話說：“單絲不成線，獨木不成林。”老舊小區改造同海綿城市建設、城市雙修、舊城改造、城市更新等民生工程一樣，涉及規劃、設計、建設、財政、園林市政等多部門，如果各部門僅僅各司其職，則很難推動工作進程。推動老舊小區改造有效落地，應充分發揮機制保障對老舊小區改造的協同支撐作用。同時設置良好的保障制度，推動各部門各專業的聯動和協作，確立共同的目標，協同推進老舊小區改造工作。以海綿城市建設為例，大多試點城市都是以專門成立的海綿城市建設領導小組辦公室為核心（市委書記、市長任組長，成員包括建設、規劃、水務、園林市政等多部門領導干部），建立嚴格的行政協調和考核督察機制，形成環環相扣的項目管控體系，確保海綿城市建設規劃落到實處。

三是拓寬融資渠道，籌集足夠的資金用于老舊小區改造。作為重要的民生工程、發展工程，老舊小區改造的資金來源一直備受關注，也是工作難點。2019年，財政部、住房和城鄉建設部公布了修訂后的《中央財政城鎮保障性安居工程專項資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），目的是規范資金管理，提高資金使用效益。《辦法》第六條在提及專項資金支持范圍時，在公租房保障和城市棚戶區改造之后，首次明確納入老舊小區改造：主要用于小區水電路氣等配套基礎設施和公共服務基礎設施改造，小區內房屋公共區域修繕、建筑節能改造，支持有條件的加裝電梯支出。《辦法》明確，老舊小區改造資金，采取因素法，按照各地區年度老舊小區改造面積、改造戶數、改造樓棟數、改造小區個數和績效評價結果等因素以及相應權重，結合財政困難程度進行分配。

目前老舊小區改造項目的資金來源主要是政府財政支出、居民自籌資金、小區原產權單位出資等。然而，老舊小區改造項目一般投資額度較大，僅靠上述資金難以完全實現，為保障足夠資金支撐老舊小區改造，可讓金融機構、施工企業、物業管理企業以及其他相關行業單位參與其中。資金缺口既可以由政府主導進行籌措，也可以引入社會資本方完成投融資并負責后續的管理和維護，可采取的投融資模式包括：打包操作模式、發行專項債模式、PPP模式等。

我覺得吉林省白城市在這方面做得不錯。白城市將海綿城市建設和老城改造（其中包括老舊小區改造）很好地結合在一起，創新推出“海綿城市建設+老城改造”模式。面對資金難問題，采取向上爭、銀行貸、社會融、財政擠等“多條腿走路”的辦法，完成了68億元建設資金的籌措，還為規范資金管理出臺了《海綿城市建設項目資金使用管理實施意見》；面對規劃難題，堅持以人為本理念，在充分了解民意的基礎上，更加注重功能品質優化、公共服務提升、宜居環境建設、城市文化等融合發展；面對拆違難題，探索出“拆違十法”（群眾評說引導法、效果展示感召法、真情服務感化法、信仰力量調動法、組織紀律約束法、外圍定點突破法、拔釘效應帶動法、分級包保推動法、聯席會商推進法、司法聯動介入法），全市共拆違18萬平方米，自拆率達到99.6%且無一例越級上訪事件；面對建設監管難題，搭建了全方位建設保障體系和全鏈條質量監管格局，成立市委、市政府主要領導任組長的專項領導小組，建立部門、區級、市級三級聯席會議制度，完善研商、會商工作機制并細化落實市區兩級部門、兩級干部包保責任，指揮部辦公室試行全天候的工作模式。

白城市“海綿城市建設+老城改造”的最終實現效果很好，老百姓有了實實在在的獲得感和幸福感。對于老城改造，棚子拆了、環境美了、車庫多了。對于海綿城市建設，“雨水花園+滲井”實現了源頭減排、杜絕了雨污混接，小區不僅環境更美了、基礎設施更好了，也更宜居了。

Q5：盡管中央安排了千億元重建資金，但其中能用于城市排水防澇治理方面的十分有限，無異于杯水車薪，巧婦難為無米之炊，如何解決資金短缺問題？

張 全：對于排水防澇治理方面的資金保障問題，國家層面非常重視。

2020年3月，國家發展和改革委員會發布《排水設施建設中央預算內投資專項管理暫行辦法》（發改投資規〔2020〕528號），明確專項支持的建設內容包括排水管渠、排澇除險設施、數字化綜合信息管理平臺，支持范圍為中部、西部、東北和享受中西部地區政策的東部地區縣城和地市級及以下城市的排水設施建設。待重點城市排水防澇設施建設任務完成后，專項重點用于支持縣城（含縣、自治縣、縣級市）的排水設施建設。

李克強總理2020年8月26日主持召開國務院常務會議、部署防汛救災和災后恢復重建工作時，確定通過各種渠道，中央和地方財政用于災后恢復重建資金規模約1000億元，其中要求推進城市防洪排澇設施建設，擴大有效投資。這是國家首次將排水防澇納入中央財政資金補助范圍，未來也將會有更大的動作。

習近平總書記2020年9月17日上午在湖南省長沙市主持召開基層代表座談會并發表重要講話、聽取基層干部群眾代表對“十四五”規劃編制的意見和建議時指出，謀劃“十四五”時期發展，要貫徹以人民為中心的發展思想，堅持發展為了人民、發展成果由人民共享，努力在推動高質量發展過程中辦好各項民生事業、補齊民生領域短板。要更加聚焦人民群眾普遍關心關注的民生問題，采取更有針對性的措施，一件一件抓落實，一年接著一年干，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。因此，目前正在編寫的“十四五”規劃中對排水防澇問題及其資金保障也將會有具體的要求。

對于資金的問題，各個城市差距很大，富裕城市想做事情一般都不缺錢，但是對于貧困城市來說，中央財政資金的補助非常重要。因此，中央財政資金不會像撒胡椒面一樣均勻地撒下去，正如今年印發的《排水設施建設中央預算內投資專項管理暫行辦法》（發改投資規〔2020〕528號）中明確提出的“對貧困地區和深度貧困地區等欠發達地區，省級發展改革部門分解轉發中央預算內投資計劃時，補助標準根據相關規定適當加大資金支持力度，進一步落實國家在貧困地區安排的公益性建設項目取消縣級和西部連片特困地區地市級配套資金的政策”。

在排水防澇治理資金相對短缺的情況下，要堅持“開源節流”。一方面要“開源”，可根據各地實際情況，采用打包操作、發行專項債、PPP等投融資模式，撬動社會資本共同參與排水防澇設施建設。另一方面要“節流”，通過政府把控、社會參與等方式，爭取在有限的資金下做更多的事情。這方面，吉林省四平市在非試點、無試點壓力的情況下，自發利用很少的資金做了不少海綿城市建設項目，效果很好。

專項資金專款專用、專賬管理，對老舊小區改造、海綿城市建設、排水防澇治理等民生工程非常重要，因此，在中央和地方財政資金下發的同時，亟須加強考核與問責機制建設，不僅要有國家層面的考核和問責制度，還應根據各地情況因地制宜設置考核和問責要求，實現預算、財政評審、跟蹤審計、竣工結算、績效評價等全過程監管。

三、城市排水防澇之生活污水篇

Q6：國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部印發的《城鎮生活污水處理設施補短板強弱項實施方案》明確要求，到2023年，縣級及以上城市設施能力基本滿足生活污水處理需求。

請談談城市排水防澇設施建設同城市生活污水處理設施補短板強弱項方面有哪些共同和沖突之處，以及如何保障二者更好地融合推進。

張 全：2013年印發的《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》（國辦發〔2013〕23號）要求“用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。城市排水防澇工程體系的建立離不開城市排水防澇設施即城市區域內具有排水防澇功能的各類設施的支撐，主要包括源頭控制設施、雨水口、檢查井（窨井）、排水管渠、泵站、閘門、閥門、截流設施、雨水調蓄設施、溢流堰、排放口、地表雨水行泄通道、污水處理廠等等。生活污水是城市污水排入城鎮污水系統的污水的統稱，在合流制排水系統中，還包括生產廢水和截留的雨水。《城鎮生活污水處理設施補短板強弱項實施方案》（發改環資〔2020〕1234號）指出補短板任務主要包含強化城鎮污水處理廠弱項、補齊城鎮污水收集管網短板、加快推進污泥無害化處置和資源化利用、推動信息系統建設等。

城市排水防澇設施建設和城市生活污水處理設施補短板強弱項都是社會民生領域的基礎設施建設，也是2018年印發的《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）提出的重點任務——“推進保障性安居工程和城鎮公共設施、城市排水防澇設施建設”“支持城鎮生活污水、生活垃圾、危險廢物處理設施建設，加快黑臭水體治理”。兩者同城市管道系統、城市水系統都有密切的聯系。2013年印發的《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發〔2013〕36號）提出，結合城市污水管網、排水防澇設施改造建設，通過透水性鋪裝，選用耐水濕、吸附凈化能力強的植物等，建設下沉式綠地及城市濕地公園，提升城市綠地匯聚雨水、蓄洪排澇、補充地下水、凈化生態等功能。

兩者在具體情況和要求上又各有不同。城鎮生活污水處理存在一個很容易被忽視但又很重要的問題，就是污水濃度過低。進水水質標準是污水處理廠設計標準，即當入水達到這個標準時，出水可以滿足出水標準。進水水質標準不需項目執行，由污水處理廠運行時調控。目前污水處理廠規劃的規模已經達標，正常情況下進廠的污水水質COD應在300毫克/升左右，如此污水處理廠才發揮了應有的作用。然而，現在很多污水處理廠進廠污水的COD在100毫克/升左右，出廠水的COD在40～50毫克/升，換言之，就是進廠污水水質本身已經基本達標，沒有進入污水處理廠的必要。我個人建議在城鎮生活污水處理設施補短板強弱項中，不要以污水處理率作為標準。因為如果以給水量來計算，污水處理率很可能達到100%，而正常情況下污水量應超過給水量，所以將污水處理率作為標準是不合理的。

對于城鎮生活污水處理設施補短板有以下兩條建議：

一是建議住房和城鄉建設部將污水處理廠的監管點放在進口，通過監管污水量反推實際排放的污水量，從而保障污水的水質（是否合格）和倒逼各地針對具體問題補足短板（如對管道進行加工）。具體來說，就是根據污水進水COD的量，反推所排污水量和真正合格的污水量，從而得到污水收集率。我認為城鎮生活污水處理設施補短板的核心問題在管網，現實情況是由于黑臭水體治理，各地將資金都用到了截流上，但是截流的效果只是一時的，從長遠來看是無效的措施，河水、地下水都能進管網。

二是對城市污水管道的質量進行嚴格把控。污水管如果漏了，后果很嚴重：南方是河水、地下水進入管道，北方是污水全跑到地下水里了。推薦做法是通過對管網進行改造和分段建設，形成網格化管理和監測的智慧體系，一旦有滲漏情況，立刻通過智慧體系找到問題所在點并及時處理。此外，目前還未解決的難題在于難以檢測和控制污水變化的質量，技術層面上沒有人真正去研究過。其實“十二五”“十三五”規劃中都有相關課題項目，主要針對一些城市管網特定時間段的某一段的水質變化進行研究，但是由于取樣比較困難，最終沒有研究成功。這是后期需要努力的一個方向。

對于城市管道系統，我認為將雨污合流改為分流并不現實，一方面是很難改，另一方面是改了之后也不一定有效果。在沒解決源頭的情況下將雨污合流改為分流后，城市的管道系統就變成了混流系統，導致的結果是雨水管里有污水、污水管里有雨水，這個系統變得更復雜了。所以我認為在沒有完全想好、無法徹底解決源頭問題之前，不要去動城市的管道系統。對于小區來說，如果以樓為單位逐個將源頭問題解決，可以改為雨污分流。

將城市排水防澇設施建設和城鎮污水處理設施補短板強弱項融合推進，現有的很好的做法是海綿城市建設。

2014年印發的《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建（試行）》就是在“貫徹落實習近平總書記講話及中央城鎮化工作會議精神，大力推進建設自然積存、自然滲透、自然凈化的‘海綿城市’，節約水資源，保護和改善城市生態環境，促進生態文明建設”的前提下，依據《城鎮排水與污水處理條例》、《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》（國辦發〔2013〕23 號）、《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發〔2013〕36 號）等國家法規政策所編制的，且同《城市排水工程規劃規范》《室外排水設計規范》《綠色建筑評價標準》等國家標準規范有效銜接。海綿城市建設是通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”六字方針，逐步實現“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的目標，為“修復城市水生態、涵養水資源，增強城市防澇能力，擴大公共產品有效投資，提高新型城鎮化質量，促進人與自然和諧發展”提供了實踐路徑。

總而言之，要用系統的思維融合推進排水防澇設施建設和城鎮污水處理設施補短板，就要認認真真做出一個好的系統方案，將接下來5年內要做什么事變成計劃、工程，將預期達到的目標、效果說清楚，實現“地方自己做系統方案自己完成規劃建設運維”，最終由國家按照方案考核。另外要堅持杜絕大工程，能夠在路面解決的不在地下解決、不在管道解決，工程上能不做大動作就不要做大動作。能夠兼顧雨水（內澇）污水最好，實在不行就按其需要先保全一面。

四、城市排水防澇之海綿城市篇

Q7：近日，住房和城鄉建設部、國家發展改革委等6部門共同研究制定了《綠色社區創建行動方案》，提出積極改造提升社區供水、排水等基礎設施。綜合采取“滲滯蓄凈用排”等舉措推進海綿化改造和建設，結合本地區地形地貌進行豎向設計，逐步減少硬質鋪裝場地，避免和解決內澇積水問題。

請簡要談談海綿城市建設在治理城市排水防澇問題中的重要作用，以及二者如何有機融合，助力綠色住區、美麗社區、美麗城市建設。

張 全：正如《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建（試行）》中提到的“指南旨在指導各地新型城鎮化建設過程中，推廣和應用低影響開發建設模式，加大城市徑流雨水源頭減排的剛性約束，優先利用自然排水系統，建設生態排水設施，充分發揮城市綠地、道路、水系等對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，使城市開發建設后的水文特征接近開發前，有效緩解城市內澇、削減城市徑流污染負荷、節約水資源、保護和改善城市生態環境，為建設具有自然積存、自然滲透、自然凈化功能的海綿城市提供重要保障”，海綿城市建設早期是為了“排水防澇”而控制徑流，后來加上了“消除污染”的目標，再后來是“既要解決黑臭水體，又要解決內澇”。

總體來說，我認為雨洪管理、控制徑流是海綿城市建設最主要的目標，這方面的作用也很明顯，但具體目標應根據各地實際情況確定。通俗來講，就是關鍵是在什么地方做什么事兒。對于南方城市，海綿城市建設應以控制面源污染為核心，對于北方城市，則控制徑流的作用更大。海綿城市建設試點最顯而易見的作用是提高了老百姓的認知，“小雨不濕鞋”的海綿城市越來越讓老百姓接受并看好。有一次我去萍鄉調研，在當地某廣場跟老太太聊天，她說：“海綿城市最大的好處就是下雨的時候地上也不濕，打著傘外出也方便。”

個人認為，海綿城市對消減城市內澇的作用可能會有，但作用的大小存在爭議，技術層面上到現在也無法解釋二者的關系。他們互助（耦合）的關系是什么？目前還不是很清楚。希望大家在做城市排水設計或海綿城市設計的時候仔細研究城市的降雨模式。講設計的人首先要講依據，目前海綿城市設計是以暴雨強度公式為依據的。

暴雨強度公式的依據在哪兒？大家普遍以芝加哥雨型作為依據。芝加哥雨型是全球推廣的防止內澇的短歷時雨型——單峰前峰雨。但我認為芝加哥雨型跟本地雨型不一定吻合，應對本地的雨型進行深入的分析。如果沒有這個分析，我們很難抓住海綿城市的削峰作用。例如“7·21北京特大暴雨”（以下簡稱“7·21”），并非芝加哥雨型的單峰雨，而是雙峰雨，且形成災害不在于哪個峰。當天降雨第一個峰是下午2時左右，城區沒有淹。第二個峰是下午8時左右，城區無傷亡。結果是在兩個峰之后，城區開始出現傷亡了。由此可見，災害形成往往是滯后的。我們得出一個結論：“7·21”的洪澇和傷亡事件，跟降雨強度沒有太大關系，原因在于河流滿了，水往外排的過程中又倒灌回來。有人說，今年北京降雨比“7·21”還大，為什么一點事兒沒有？其實是因為所有河流的洪峰是在雨停了之后才來的。兩次大降雨的時候，河道是空的，自然也就沒事。

另外值得一提的是海綿城市和城市管道的關系，目前情況是各做各的。兩個都做完以后，又因為某些原因回來找補。比如原先設計2年一遇的管道，現在說要提升到3年或5年一遇。但是提標的原因、海綿城市與管道的關系卻說不清楚。很多設計人員把管道動態的設計和海綿城市靜態的設計疊加在一起，這是不合理的。這是業內需要深入研究的事情，不能因為是“硬骨頭”就不去啃。

要將海綿城市和排水防澇二者更好地結合在一起，從而助力綠色住區、美麗社區、美麗城市建設，還需要智慧的調度。海綿城市對美麗城市建設是有效的，排水防澇也是有效的，末端的處理和強排同樣是有效的，但是三者放在一起，并不等于效果最大化，往往會在造成資源浪費的同時，卻沒有取得很好的效果，這就需要智慧體系的管控，不能簡單疊加措施和效果，而是要在實現各自作用的前提下，實現效果最大化。

海綿城市的削峰作用，得根據不同城市的具體情況具體分析。比如，武漢市屬于后雨型（前面的雨不大），這樣的情況下，雖對于削峰沒用，但海綿城市能減輕內澇的程度。

對于削峰作用，海綿城市在前雨型的情況下可以連排帶蓄，從而進行削峰；在比較大的前中雨下，很難實現該作用。對于調蓄作用，就要研究海綿城市設施能夠蓄多少水、蓄水幾天能用完、用不完的話怎么排掉......這需要在全市范圍內統一通過一套智慧體系來控制。

五、城市排水防澇之十四五規劃展望篇

Q8：2020年是“十三五”規劃收官之年，也是“十四五”規劃的開局之年。“十四五”時期是我國由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，“十四五”規劃是開啟全面建設社會主義現代化新征程的第一個五年規劃，繪好“十四五”發展藍圖，意義重大。

請從規劃設計的角度，談談“十四五”規劃應如何更好地解決我國城市排水防澇問題，可能遇到的主要困難和問題、對策建議有哪些及如何保障規劃順利落地。

張 全：對比“十三五”時期是我國實現第一個一百年目標——全面建成小康社會的收尾期、是貫徹新發展理念的第一個五年規劃的背景來看，“十四五”時期是我國實現第二個一百年奮斗目標的起步期，也是中國特色社會主義邁入新時代的第一個五年規劃，是進一步鞏固全面建成小康社會成果、推動經濟社會高質量發展、乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年規劃，意義重大。習近平總書記高度重視“十四五”規劃編制工作，截至2020年9月17日，已針對“十四五”召開了六場問計座談會。在9月17日的第六場問計座談會上，習近平總書記3000余字的講話全文中，21次提及“人民”。他強調，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。五年規劃編制涉及經濟社會發展方方面面，同人民群眾生產生活息息相關，需要把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式建言獻策，推動“十四五”規劃編制順應人民意愿、符合人民所思所盼。

百代興盛依清正，千秋基業仗民心。排水防澇關乎社會民生，是我國城市基礎設施補短板的重要任務之一，也是人民群眾最關心最直接最現實的利益問題之一，理應高度重視。近日，國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部、自然資源部認真學習貫徹習近平總書記的重要指示批示精神，落實黨中央、國務院決策部署，聯合組織6個專家組赴12個省24個市進行排水防澇調研工作，目的是根據長期以來“城市看海”現象，找出城市在排水防澇設施補短板方面存在的具體問題，為“十四五”排水防澇規劃收集基礎資料。

按照國家要求，“十四五”期間排水防澇現象要明顯好轉（改善），“排水防澇”將納入“十四五”規劃。在談到這個問題的時候，首先要考慮的是“十四五”規劃中關于排水防澇的規劃要做到什么？有人說消除內澇。消除內澇的標準是什么？住房和城鄉建設部提出的標準是：積水高度不超過15厘米、雨天最少有一個車道可行車、底商和地下室不進水等。但我個人認為，這個標準對于老百姓來說過于技術，他們對“小雨不濕鞋”“雨停水退”的感知度遠遠重要于“大雨不內澇”。

正如習近平總書記2016年2月1日～3日在江西調研考察時強調的“保障和改善民生沒有終點，只有連續不斷的新起點，要采取針對性更強、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯的舉措，實實在在幫群眾解難題、為群眾增福祉、讓群眾享公平。要從實際出發，集中力量做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，不斷提高公共服務共建能力和共享水平，織密扎牢托底的民生保障網、消除隱患，確保人民群眾安居樂業、社會秩序安定有序”，由于按照原本提出的“消除內澇”的要求，即便沒內澇，老百姓也會因為積水、環境臟等因素不舒服，“十四五”規劃將更關注老百姓的獲得感和幸福感，在各方面的要求和標準將比我們想象的技術標準更高。

規劃引領建設，想要保障排水防澇規劃順利落地，前期要注意風險評估預警和豎向問題，后期要有足夠的資金保障和完善的考核機制。

首先，誠如習近平總書記所言：“要密切監視天氣變化，加強雨情水情監測預報預警，加強汛情、災情分析研判，強化應急值守和會商分析，提前發布預警信息，及時啟動應急響應，把握防汛抗洪主動權”，“要加強氣象、洪澇、地質災害監測預警，緊盯各類重點隱患區域，開展拉網式排查，嚴防各類災害和次生災害發生”。防御城市洪澇災害，僅僅考慮工程措施是不夠的，應充分重視非工程措施的作用。城市內澇風險評估與預警是防患于未然的重要非工程措施，也是災害管理的重要組成部分。城市內澇風險評估與預警體系的建立，不僅有助于提高城市內澇災害風險管理水平，也有助于提高城市居民防范災害的風險意識，更有助于城市的高質量建設、可持續發展。

其次，豎向是一切工程措施的前提，不做好豎向，一切都是假的。豎向規劃是指城市開發建設地區（或地段）為滿足道路交通、地面排水、建筑布置和城市景觀等方面的綜合要求，對自然地形進行利用、改造，確定坡度、控制高程和平衡土方等而進行的規劃設計，是城市建設的重要組成部分，有必要充分結合城市豎向規劃與城市排水防澇安全，統籌考慮區域的道路和場地豎向設計。

再其次，“巧婦難為無米之炊。”資金是城市排水防澇設施建設和補短板的前提和必要條件，沒有足夠的資金保障，一切都無法實現。“十四五”規劃將對排水防澇給予中央財政專項資金支持。此外，各地應根據具體情況，創新投融資模式，擴大有效投資。

最后，要建立健全城市排水防澇規劃落地、資金管理的考核、監督和問責機制。只有建立了全面完善的考核體系，才能為各地排水防澇規劃落地提供驗收的標準，才能進一步規范資金的管理。通過加強有關考核、監督和問責機制，可倒逼各地認真落實規劃，將排水防澇設施建設這一“民生工程”做成“民心工程”，真正“順應人民意愿、符合人民所思所盼”。