綠色PPP項目典型案例 | 大理市洱海環湖截污PPP項目（一期） 來源: 綠色產業大數據服務平臺
來源:清華PPP研究中心
清華大學PPP研究中心將具體案例信息進行了匯總整理，近期將通過公眾號公開發布，進行廣泛宣傳推廣。
此次典型案例征集評選是根據《國家發展改革委辦公廳關于征集綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例的通知》（發改辦投資﹝2020﹞812號）要求，經省級發展改革委審核推薦及社會公開征集，并委托清華大學PPP研究中心組織專家評審，形成了綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例名單。
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案例11 大理市洱海再生水廠項目綠色PPP項目典型案例
01. 項目概況
（1）項目背景
洱海，是云南九大高原淡水湖泊之一，流域面積2565平方公里，入湖河流117條，涉及大理市、洱源縣16個鄉鎮，約83.3萬人。洱海是大理人民的“母親湖”，是大理主要飲用水源地，是蒼山洱海國家級自然保護區的重要組成部分。2015年1月習近平總書記視察大理，對洱海保護作出重要指示，省委、省政府領導班子多次親臨大理調研指導，對落實好習總書記重要指示精神，全力以赴保護好洱海提出了明確要求。由于洱海周邊農業面源污染嚴重、環湖截污系統建設不完善、已有污水處理設施規模小且運行不穩定等原因，洱海的環境承載力及水質呈不斷下降的趨勢，處于關鍵的、敏感的、可逆的、營養狀態轉型時期。經科學論證，大理州、市人民政府決定實施大理洱海環湖截污PPP項目。
（2）項目基本情況
大理洱海環湖截污PPP項目是國家財政部第二批PPP示范項目，按照“依山就勢、有縫閉合、管渠結合，分片收處、集中處理、一次規劃、分步實施”的原則，沿洱海在挖色、雙廊、上關、灣橋、喜洲、大理古城新建了6座下沉式污水廠，水廠處理規模為近期(至 2020年)5.4 萬立方米/日，遠期（至2030 年）11.8 萬立方米/日，出水達到國家一級 A 類排放標準；在環洱海東岸、北岸、西岸鋪設污水管（渠）約231公里，建成污水提升泵站11座，尾水提升泵站3座，塘庫（梨花潭塘庫）1座，服務范圍約 66.41 平方公里，服務人口65.28 萬人（2050 年），截污主干管居住區覆蓋率達到 100%，河道截污干管覆蓋率達到100%。
（3）社會資本方概況
社會資本方中國水環境集團是國家開發投資集團旗下專業的水環境業務平臺，是國內領先的綜合水環境投資營運服務商，擁有強大的投資能力和系統技術，以及經驗豐富的研發、投資、設計、建設、運營、管理團隊，旗下擁有高品質下沉式再生水系統及綜合治理類國家級示范項目。
中國水環境集團在水環境綜合治理、海綿城市、水源地保護、供水服務、污水處理、污泥處理、中水回用等領域具有強大的投資能力、領先的系統技術和成熟的管理團隊，項目依托集團技術、管理、資金優勢，為政府提供高效的環境基礎設施和供給服務。
（4）項目實施過程
1）協議簽訂2013年9月啟動環洱海排污現狀調查及環洱海截污初步規劃方案編制，于2013年12月完成；2015年1月通過洱海環湖截污工程規劃評審；2015年4月完成可研報告編制，2015年9月獲得省發改委批復。2015年9月項目環評獲州環保局批復；2016年8月，項目土地利用規劃調整獲省國土資源廳批復。2016年5月，項目征占地的土地利用規劃調整修編獲省國土廳批復。
2015年8月18日和8月21日，經過兩輪競爭性磋商確定了中國水環境集團有限公司作為預中標社會投資人，并在中國政府采購網進行公示，2015 年 9 月 23日正式簽訂 PPP 項目合作協議。
2）項目建設 2016年4月項目正式開工建設，期間經過三輪提速，于2018年6月提前9個月完工。其中，雙廊下沉式再生水廠于2018年9月17日獲環保驗收批復，于9月19日獲運營批復。上關、挖色、灣橋、喜洲、古城五座下沉式再生水廠于2018年12月17日通過環保驗收，于2018年12月26 日獲得環保驗收備案，2018年12月28日完成項目六座下沉式再生水廠和泵站的竣工驗收，2019年1月11日獲運營批復。污水管網于2019年9月1日開始進入正式運營階段。
02.項目亮點
（1）統籌專項資金，讓政府輕裝上陣——通過前后補貼令的方式緩解政府支出壓力
其實PPP模式是將政府傳統債務融資的方式轉變為向社會資本購買服務的方式,只是從全生命周期的角度考慮,PPP模式的成本要小于政府傳統融資、建設、運營的模式,不意味著政府財政不再需要承擔任何支出責任。所以,為了保持良好健康的政府財政狀態,在PPP模式下,政府方仍應采取合理方式,降低政府付費壓力。
為了減輕大理財政負擔,云南省政府給予了本項目大力的支持。首先,批準了大理收取洱海風景名勝資源保護費的申請,擴充了大理市財政收入來源,同時還承諾由省財政給予本項目適度的財政補貼。大理市政府將充分利用該等財政資源,采用前后補貼結合的方式降低財政付費壓力，即:在建設期,大理市政府將收取的洱海資源保護費及其他政府補貼資金等作為建設期補貼投入項目建設,用于沖抵項目總投資,進而調減政府購買服務費;項目投入運營后,政府方將洱海資源保護費及其他政府補貼專款專用支付本項目政府購買服務費,既保證了項目支付資金來源,又降低了政府一般性公共預算支出的壓力。
（2）機制創新，把好運營關—項目可用性付費部分在全生命周期內進行績效考核
目前,國內大部分PPP項目將可用性付費部分設置為項目公司的投資成本和對應的合理回報,而績效考核付費部分則設置為運營維護成本和對應的合理回報。即項目公司在項目建設竣工驗收后,其投資成本和對應的合理回報基本可以無風險收回。
而在本項目中,項目公司的投資成本和對應的合理回報并非通過竣工驗收即可全部收回。通過測算,本項目運營維護成本和對應的合理回報約占政府購買服務費年付費金額的5%-7%,投資成本和對應的合理回報約占政府購買服務費年付費金額93%-95%。但是通過競爭性磋商，項目通過竣工驗收后,項目公司僅可確保獲得政府購買服務費年付費金額的85%,剩余的15%需要與截污干管(渠)運營維護績效考核掛鉤。該種設置實現了可用性部分在全生命周期的考核,可以激勵項目公司在運營期內高質量地對項目進行運營維護。
項目運作模式
（1）項目實施主體
2015年10月29日，按照“利益共享、風險共擔、長期合作、肝膽相照”的原則，由代表政府方的大理洱海保護投資建設有限責任公司（出資0.629937億元，占股權投資比例的10%）與中國水環境集團有限公司（出資 5.669433 億元，占股權投資比例的 90%）合資組建SPV 公司，即大理洱海生態環境治理有限公司，由SPV公司負責項目的實施。
（2）回報機制
污水處理廠采用 BOT（建設-運營-移交）模式，合作期限30年（含三年建設期），運營期內政府方按污水處理既定污水處理服務單價和處理量向項目公司支付污水處理服務費，本項目初始污水處理服務費單價為1.1元/立方米。污水收集干渠、管網、泵站采用 DBFO（設計-建設-融資-運營)模式，合作期限18年（含3年建設期）。政府采用購買服務的方式，向項目公司支付政府購買服務費，分為可用性付費和運營維費，政府根據“一次考核，分期支付”的原則，根據可用性績效考核和截污干管（渠）工程運營維護的績效考核結果，每年向項目公司支付政府購買服務費年付金額的的85%。并建立付費調價機制，其中運營維護“依效付費”占政府購買服務費 15%。
（3）投融資情況
2015 年 9 月云南省發改委以“云發改資環﹝2015﹞1217號”批復大理洱海環湖截污工程 PPP 項目可研報告，批復投資45億元，批復近期（2016年-2020 年）計劃投資 34.9億元,PPP協議簽約控制價29.8億元。
截止目前，項目累計完成投資32.8 億元。項目建設資金按協議由社會投資人融資籌集，政府在項目建設中只做協調、統籌、監管等工作，不直接參與項目建設和資金籌集。
大理洱海環湖截污 PPP 項目被列入財政部第二批示范項目，9月30日財政部官方網站進行了公示，已獲批的6.72億元的專項資金現已全部到位，用于項目公司政府方的注冊資本以及項目建設的專項補貼。
2017年6月，項目公司與國家開發銀行簽訂貸款協議，取得 22.8億元項目貸款資金。貸款期限18年，并給予了基準下浮10%的貸款利率優惠，融資全額用于大理市洱海環湖截污工程項目建設。2018年1月8日，國家開發銀行22.8億元項目貸款資金資已全部到位，為項目有序推進提供了資金保障。
（4）項目效益
1、大理洱海環湖截污PPP項目是一項功在當代、利在千秋，造福子孫后代的基礎性工程。項目創新提出并采用“海綿農田”技術體系，實現污水就近分片處理，尾水進入濕地凈化，或作為城市景觀用水、農業灌溉水源，每年減少從洱海抽清排污2000萬噸。污水處理末端產生的污泥通過低溫干化技術進行濃縮脫水，脫水后的污泥再進行污泥堆肥，制成有機肥回用于農田和林業施肥，實現資源化利用，真正體現物有所值。
2、該項目投入運營后被住建部評為“十三五”國家水專項成果轉化示范基地。
3、“保護洱海、久久為功”，社會資本方與上海交通大學攜手，積極幫助培養大理當地環保人才，設立了“洱海保護人才教育基金”踐行習近平總書記“生態文明思想”，為洱海保護的管理人才、技術人才培養提供幫助。
05.借鑒價值
（1）破解高原湖泊治理難題
洱海是典型的堰塞湖，高原湖泊的治理一直是世界難題。該項目采用自主知識產權技術進行設計、建設和運營，項目實施后，洱海水質和水生態改善效果明顯，2017年洱海全湖水質實現6個月Ⅱ類、6個月Ⅲ類，2018年、2019年洱海全湖水質連續兩年實現7個月Ⅱ類、5個月Ⅲ類，未發生規模化藍藻水華，主要水質指標變化趨勢總體持向好，河道水生植物河底覆蓋率逐漸上升，該項目的成功實踐對高原湖泊的水環境治理具有重要的借鑒意義。
（2）州、市政府聯合，高位推進項目
大理州、市政府共同與社會資本方簽訂項目合作協議，成立了州、市項目領導組并從大理市各職能部門抽調骨干成立項目建設指揮部，由市委常委、副市長任指揮長，分管副市長和相關職能部門行政一把手任副指揮長，集中辦公，簡化辦事流程，大幅度提升了工作效率和工作質量，高位推進項目實施，在與洱海水質變化臨界點“賽跑”中起到非常重要的作用。
（3）項目實施因地制宜，專業的人干專業的事，將“負資產”變為“正資產”
洱海是大理的核心魅力所在，而該項目緊鄰洱海，建成傳統地上水廠將嚴重破壞洱海美景，項目開工前，中國水環境集團建議采用自主知識產權的全地埋式污水處理系統在不增加投資的前提下將6座傳統地面污水廠變更為下沉式污水廠，設計變更方案通過專家評審，獲得政府批準，從而節約地面空間約160畝，對周邊環境影響范圍減少約1400畝，地面區域可結合洱海生態旅游規劃，建設零排放的高品質的臨海公園、游客服務中心、生態停車、自駕游營地等配套服務設施，實現水環境治理和綠色發展有機融合，減輕政府財政壓力，提高周邊居民的生活幸福感，達到政府、公眾和社會資本的共贏，將“負資產”變成“正資產”，體現了“專業的人干專業的事”，為洱海旅游錦上添花，具有更長遠的生態和經濟價值。
（4）引進第三方造價審計和財務審計強化監控項目成本
引進第三方監審機構，開展項目建設全過程的造價審計和財務審計，確保項目建設過程中的施工量、施工質量等及時糾正的處理，減少人為因素對項目建設質量的影響。同時由第三方對項目運營后的成本進行監審，為政府付費和調價提供依據。
項目已經連續穩定運行12年，累計處理可降解有機廢物總量超過200萬噸。2019年，項目累計處理可降解有機廢物總量超過35萬噸，累計外送凈化生物質燃氣量815萬立方米。
（5）引進第三方質量檢測機構確保質量
招標省級或以上具有水利工程質量檢測資質認定計量認證證書或建設工程質量檢測資質認定計量認證證書的第三方質量檢測機構，對整個工程質量進行公平、公正、合理評價,開展廠、站樁基礎檢測、基坑監測、環湖管道閉水試驗、環湖管道 CCTV檢測等工作，確保截污干管建設質量合格，切實避免干管質量問題引發的滲漏對洱海生態環境的影響。
（6）智慧化管控，科學考核，數據透明，付費有據
與項目建設同步搭建了完善的智慧監管系統，項目運營后實現污水收集和處理結果數據透明化，結合項目績效評估辦法，利用智慧監管系統提供的污水處理量和水質在線監控數據，實時形成績效評估結論，全過程監控項目運營效益，實現處理有數據，付費有依據，績效考核標準客觀統一、效益直觀，治理成果可視，運營成本可控，績效考核實時高效務實有據。
