2021年11月2日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（以下簡稱《意見》）就加強新污染物治理工作做出部署：“加強新污染物治理。制定實施新污染物治理行動方案。針對持久性有機污染物、內(nèi)分泌干擾物等新污染物，實施調(diào)查監(jiān)測和環(huán)境風(fēng)險評估，建立健全有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理制度，強化源頭準入，動態(tài)發(fā)布重點管控新污染物清單及其禁止、限制、限排等環(huán)境風(fēng)險管控措施。”同時，《意見》在主要目標中要求，到2025年，新污染物治理能力明顯增強。

（一）黨中央國務(wù)院高度重視新污染物治理工作

當前，我國大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，“天藍水清”正在成為現(xiàn)實。與此同時，持久性有機污染物、環(huán)境內(nèi)分泌干擾物、抗生素等新污染物正逐步受到廣泛關(guān)注。

近年來，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會、中央政治局集體學(xué)習(xí)、中央深改委會議等多個重要場合，反復(fù)強調(diào)新污染物治理，從“對新的污染物治理開展專項研究”、到“重視新污染物治理”、再到“加強新污染物治理”，對新污染物治理工作的要求逐步深入，力度不斷加大，治理工作的緊迫性凸顯出來。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要也提出了關(guān)于“重視新污染物治理”和“健全有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理體制”的要求。

（二）新污染物的特點突出，治理難度大

目前，國際國內(nèi)尚無關(guān)于新污染物的權(quán)威定義。科學(xué)界比較關(guān)注在危害特性或致毒機理等方面有待進一步深入探究的新污染物。從保障國家生態(tài)環(huán)境安全和人民群眾身體健康的角度來看，可以認為新污染物是指新近發(fā)現(xiàn)或者被關(guān)注，對生態(tài)環(huán)境或者人體健康存在較大風(fēng)險，但尚未納入管理或者現(xiàn)有管理措施不足以有效防控其風(fēng)險的有毒有害化學(xué)物質(zhì)等。有毒有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用是新污染物的主要來源。

新污染物具有兩大特點：

第一個特點是“新”。新污染物種類繁多，目前全球關(guān)注的新污染物超過20大類、每一類又包含數(shù)十或上百種化學(xué)物質(zhì)。隨著對化學(xué)物質(zhì)環(huán)境和健康危害認識的不斷深入以及環(huán)境監(jiān)測技術(shù)的不斷發(fā)展，可被識別出的新污染物還會持續(xù)增加，因此，聯(lián)合國環(huán)境署對新污染物采用了“Emerging pollutants”這個詞，體現(xiàn)了新污染物將會不斷新增的特點。

第二個特點是“環(huán)境風(fēng)險大”。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是危害嚴重性。新污染物多具有器官毒性、神經(jīng)毒性、生殖和發(fā)育毒性、免疫毒性、內(nèi)分泌干擾效應(yīng)、致癌性、致畸性等多種生物毒性，其生產(chǎn)和使用往往與人類生活息息相關(guān)，對生態(tài)環(huán)境和人體健康很容易造成嚴重影響。

二是風(fēng)險隱蔽性。多數(shù)新污染物的短期危害不明顯，即便在環(huán)境中存在或已使用多年，人們并未將其視為有害物質(zhì)，而一旦發(fā)現(xiàn)其危害性時，它們已經(jīng)通過各種途徑進入環(huán)境介質(zhì)中。

三是環(huán)境持久性。新污染物多具有環(huán)境持久性和生物累積性，可長期蓄積在環(huán)境中和生物體內(nèi)，并沿食物鏈富集，或者隨著空氣、水流長距離遷移。

四是來源廣泛性。我國現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)約4.5萬余種，每年還新增上千種新化學(xué)物質(zhì)，這些化學(xué)物質(zhì)在生產(chǎn)、加工使用、消費和廢棄處置的全過程都可能存在環(huán)境排放，還可能來源于無意產(chǎn)生的污染物或降解產(chǎn)物。

五是治理復(fù)雜性。對于具有持久性和生物累積性的新污染物，即使達標排放,以低劑量排放進入環(huán)境，也將在生物體內(nèi)不斷累積并隨食物鏈逐漸富集，進而危害環(huán)境生物和人體健康。因此,以達標排放為主要手段的常規(guī)污染物治理，無法實現(xiàn)對新污染物的全過程環(huán)境風(fēng)險管控。此外，新污染物涉及行業(yè)眾多，產(chǎn)業(yè)鏈長，替代品和替代技術(shù)不易研發(fā)，需多部門跨界協(xié)同治理。

目前，國內(nèi)外對新污染物關(guān)注度高，相關(guān)的文獻報告很多。文獻顯示，我國部分地區(qū)大氣、水、土壤中相繼監(jiān)測出較高含量的環(huán)境內(nèi)分泌干擾物、抗生素、微塑料等新污染物。作為全氟化合物生產(chǎn)和使用大國，我國珠三角、長三角等地區(qū)全氟化合物類持久有機污染物的污染程度不容忽視。我國抗生素年使用量高達18萬噸，約占全球50%。作為化學(xué)品生產(chǎn)和使用大國，我國潛在的新污染物環(huán)境與健康風(fēng)險隱患大，事關(guān)生態(tài)環(huán)境安全、人民群眾健康和生活質(zhì)量，以及中華民族繁衍生息，正逐步成為當前制約大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量持續(xù)深入改善的新難點之一，亟待加強治理。

（一）新污染物治理工作進展

多年來，生態(tài)環(huán)境部在有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理方面開展了不少工作，為新污染物治理積累了經(jīng)驗。一是加強制度體系建設(shè)，推動有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理條例的立法工作。會同衛(wèi)生健康委印發(fā)《化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)方法框架性指南（試行）》，明確開展化學(xué)物質(zhì)對環(huán)境和經(jīng)環(huán)境暴露的健康風(fēng)險評估的技術(shù)方法。二是會同衛(wèi)生健康委、工業(yè)和信息化部，印發(fā)兩批《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》，列入40種類應(yīng)優(yōu)先控制的化學(xué)物質(zhì)，并持續(xù)推進環(huán)境風(fēng)險管控。三是會同發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等17個部委，組織落實《斯德哥爾摩公約》《水俁公約》，限制、禁止了一批公約管控的有毒有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用，減少了這些化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境風(fēng)險。四是持續(xù)開展新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記工作，建立源頭管理的“防火墻”，防止具有不合理環(huán)境風(fēng)險的新化學(xué)物質(zhì)進入經(jīng)濟社會活動和生態(tài)環(huán)境。五是對化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)使用集中的行業(yè)開展了化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)使用調(diào)查，了解掌握部分化學(xué)物質(zhì)的種類、用途、生產(chǎn)使用量等基本信息。

此外，針對抗生素產(chǎn)生的耐藥基因在菌群間轉(zhuǎn)移所引發(fā)的健康風(fēng)險，衛(wèi)生健康委等有關(guān)部門已經(jīng)在《遏制細菌耐藥國家行動計劃》下開展了大量工作，加強了對抗生素的管理。

（二）新污染物治理工作面臨的挑戰(zhàn)

現(xiàn)有治理工作為落實《意見》相關(guān)工作部署，全面開展新污染物精準篩查、科學(xué)評估和環(huán)境風(fēng)險管控奠定了一定基礎(chǔ)。然而，總體來看，我國新污染物治理起步較晚，仍處在發(fā)展階段，存在諸多短板。

1.環(huán)境風(fēng)險管理的法律法規(guī)缺位

美國、日本等發(fā)達國家在上世紀六七十年代已頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法律法規(guī)，倒逼化工等行業(yè)綠色發(fā)展，有效促進了新污染物環(huán)境風(fēng)險管控，但同時造成許多跨國企業(yè)將排放新污染物的產(chǎn)能向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。菲律賓、越南、土耳其等發(fā)展中國家也陸續(xù)頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法規(guī)。

我國是化學(xué)品生產(chǎn)使用大國，但尚未頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法規(guī)，新污染物環(huán)境風(fēng)險評估與管控缺乏法律依據(jù)。一是要求生產(chǎn)、使用或排放有毒有害化學(xué)物質(zhì)的企業(yè)落實信息報告和環(huán)境風(fēng)險防控主體責任缺乏法律授權(quán)；二是對作為新污染物環(huán)境污染源頭的有毒有害化學(xué)物質(zhì)實施強制性淘汰和限用措施缺乏法律授權(quán)。因此，亟需盡快頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法律法規(guī)，通過法律手段依法開展新污染物治理。

2.新污染物治理體制機制不健全

新污染物治理是一項系統(tǒng)工程，涵蓋有毒有害化學(xué)物質(zhì)危害測試、環(huán)境風(fēng)險評估、綠色替代品研發(fā)推廣、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、落后產(chǎn)品和產(chǎn)能淘汰、污染物排放控制等多個方面，并涵蓋一般工業(yè)化學(xué)品、藥品、農(nóng)藥、獸藥等多個類別，有效治理新污染物需要多個部門協(xié)調(diào)配合，實施綜合系統(tǒng)治理。然而，目前各相關(guān)部門間尚未建立新污染物治理的跨部門協(xié)調(diào)機制，管理工作分散，部門間法律法規(guī)協(xié)調(diào)和制度銜接不夠，難以形成合力。同時，地方相關(guān)管理部門對新污染物治理和常規(guī)污染物治理的關(guān)系以及治理思路和要求尚未形成清晰統(tǒng)一的認識，地方屬地責任不明確，未形成“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實”的工作機制。

3.新污染物治理工作缺乏頂層設(shè)計

我國新污染物種類繁多、分布廣泛，環(huán)境與健康風(fēng)險隱患大。近年來，雖已開展化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)使用調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境風(fēng)險評估，先后制定發(fā)布兩批《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》，但相關(guān)工作頂層設(shè)計不足，新污染物治理還缺乏長效機制和系統(tǒng)謀劃，尚未建立涵蓋危害識別、調(diào)查監(jiān)測、環(huán)境風(fēng)險評估、環(huán)境風(fēng)險管控的新污染物綜合治理體系。

4.環(huán)境風(fēng)險管理工作基礎(chǔ)薄弱

實施新污染物治理需要相對完整的環(huán)境風(fēng)險評估與管控技術(shù)方法、模型、數(shù)據(jù)庫等技術(shù)工具的支撐。現(xiàn)階段，我國新污染物治理的工作基礎(chǔ)仍十分薄弱，化學(xué)物質(zhì)危害信息嚴重缺失，化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險評估與管控技術(shù)標準體系尚未建立，計算毒理發(fā)展緩慢，化學(xué)物質(zhì)測試與環(huán)境監(jiān)測方法不完善，成為新污染物治理的重要制約因素。

5.環(huán)境風(fēng)險評估與管控科研支撐能力不足

開展新污染物環(huán)境風(fēng)險管控對科技支撐要求較高。新污染物種類繁多、危害機理復(fù)雜、在環(huán)境中遷移轉(zhuǎn)化和歸趨過程復(fù)雜、污染控制難度大、綠色替代品研發(fā)技術(shù)要求高。目前，我國在新污染物的危害識別、暴露預(yù)測、環(huán)境風(fēng)險評估、綠色替代、污染控制等領(lǐng)域的研究基礎(chǔ)薄弱，并缺少系統(tǒng)部署，嚴重制約了新污染物環(huán)境風(fēng)險的科學(xué)評估和精準管控。

針對新污染物環(huán)境風(fēng)險隱蔽、種類繁多、常規(guī)管控效率不高等特點，開展新污染物治理，應(yīng)當實施以環(huán)境風(fēng)險預(yù)防為主的治理策略，構(gòu)建以“篩”“評”“控”為主線的防控思路，其中，“篩”和“評”是方法和基礎(chǔ)，“控”是目的和手段，前者決定后者的內(nèi)容。

具體來說，“篩”，就是結(jié)合環(huán)境與健康危害以及環(huán)境暴露情況，從數(shù)以萬計的在產(chǎn)在用化學(xué)物質(zhì)中選出潛在環(huán)境風(fēng)險較大的污染物，納入優(yōu)先開展環(huán)境風(fēng)險評估的范圍；“評”，就是針對篩選出的優(yōu)先評估化學(xué)物質(zhì)，對其生產(chǎn)、加工使用、消費和廢棄處置全生命周期進行科學(xué)的環(huán)境風(fēng)險評估，精準錨定其中對環(huán)境與健康具有較大風(fēng)險的化學(xué)物質(zhì)作為重點管控對象；“控”，就是對于經(jīng)“篩”和“評”確定的重點管控對象，實施以源頭淘汰限制為主、兼顧過程減排和末端治理的全過程綜合管控措施，有效管控其環(huán)境風(fēng)險。

基于問題導(dǎo)向，加強新污染物治理，要堅持系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，以有效防范新污染物環(huán)境與健康風(fēng)險為核心，突出精準、科學(xué)、依法治污，遵循全生命周期環(huán)境風(fēng)險管理理念。新污染物治理可以從以下幾個方面著手：

一是落實《意見》關(guān)于建立健全有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理制度的工作要求，完善法規(guī)制度，出臺有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理條例；健全新污染物治理體系，建立跨部門協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌推進新污染物治理工作；按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實的原則，落實新污染物治理屬地責任。

二是開展調(diào)查監(jiān)測，評估新污染物環(huán)境風(fēng)險狀況，動態(tài)發(fā)布重點管控新污染物清單。

三是對新污染物實施全過程環(huán)境風(fēng)險管控，包括源頭管控為主、兼顧過程減排和末端治理的綜合管控措施，以及大氣、水、土壤等多環(huán)境介質(zhì)協(xié)同治理。源頭管控重點是全面落實新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理、以及農(nóng)藥、醫(yī)藥等管理登記制度，嚴格實施新污染物淘汰和限用措施。四是加大科技支撐，包括對抗生素、微塑料等危害機理尚不清晰、環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)尚不完善的新污染物，亟需加強科研投入。

同時，在“十四五”期間，應(yīng)聚焦一批國內(nèi)外公認的、且環(huán)境與健康風(fēng)險已經(jīng)顯現(xiàn)的新污染物，集中攻關(guān)，制定重點管控新污染物清單，實施禁止、限用、限排等環(huán)境風(fēng)險管控措施，解決突出的環(huán)境風(fēng)險隱患。

當前，為落實《意見》相關(guān)要求，生態(tài)環(huán)境部正會同有關(guān)部門組織制定《新污染物治理行動方案》。新污染物治理將進入深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要議事日程。

加強新污染物治理，是落實習(xí)近平總書記重要指示批示精神的重大行動，是拓寬和延伸深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的具體體現(xiàn)，也是繼霧霾、黑臭之后，“十四五”乃至今后一個時期生態(tài)環(huán)境保護的重點工作任務(wù)和必須啃的“硬骨頭”之一，必將開啟我國環(huán)境風(fēng)險管理新征程。

作者：王金南（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長、中國工程院院士）