作者：高軍、程亮、陳鵬、張鵬（生態環境部環境規劃院）
“十四五”期間我國水生態環境保護由污染治理為主，向水資源、水生態、水環境等要素統籌推進轉變。區域再生水循環利用是積極踐行“三水統籌”理念的具體落實，是緩解我國水資源供需矛盾、提升水生態環境質量、促進水生態系統恢復的重要手段，突出了水生態環境治理的協同性。
為加快推進區域再生水循環利用體系建設，2021年12月，生態環境部與國家發展改革委等四部委聯合印發了《區域再生水循環利用試點實施方案》。選擇有條件的城市開展區域再生水循環利用試點，形成效果好、能持續、可復制的經驗做法。為推動建立污染治理、生態保護、循環利用有機結合的區域再生水循環利用體系，探索減污降碳協同增效的水生態環境保護新路徑，提供典型示范。
實施區域再生水循環利用重點工程，建立可持續的區域再生水循環利用模式，需要政府加強投融資政策和制度供給，創新工程項目實施模式和市場化投融資模式，引導社會資金投入。
加強投融資政策和制度供給
一是加強再生水資源納入水資源統一配置和激勵約束政策研究。
政府加強再生水資源納入水資源統一配置和激勵約束政策研究，有助于促進再生水回用工程項目持續發揮效益。對于缺水地區，特別是資源型缺水地區而言，受區域常規水資源總量和可開發利用量的約束，再生水回用需求是客觀存在的。但再生水資源納入水資源統一配置時，能否合理規劃和分配利用常規水資源與再生水資源，會影響到區域再生水循環利用工程項目能否可持續發揮效益。建議政府在以下方面加強舉措：
在制定區域再生水循環利用實施方案時，依據水資源“供—用—耗—排”經濟社會循環途徑，以及在中長期供需水預測分析的基礎上，結合污水處理廠接納污水構成及其達標排放去向，明確再生水用水需求、利用途徑、配置水量、供應能力及設施布局，加強再生水利用配置。
著力構建促進區域再生水循環利用的激勵相容政策機制。對于工業園區以及火電、石化、鋼鐵、有色、造紙、印染等高耗水行業，有條件利用再生水但未充分利用的，嚴格限制新水取用量。放開政府定價，由再生水供應企業和用戶按照優質優價的原則自主協商定價。對于廁所沖洗、道路噴灑、車輛沖洗、建筑降塵等有潛在收費機制的市政雜用水，建立有利于促進再生水資源合理利用的各類水源比價關系。建立取用再生水的價格優惠機制，引導再生水在市政雜用領域的有序利用。
加強對污水處理廠、人工濕地水質凈化工程進出水水質的監管以及再生水調蓄庫塘的環境管理。強化再生水利用風險防控，確保再生水的安全性和穩定性。
二是加強財政金融政策制度供給，促進再生水重點工程項目投融資。
加強財政資金的直接投入。政府財政資金可來源于一般公共預算支出、地方政府債券（地方政府一般債券和專項債券）和政府性基金。其中地方政府一般債券主要為沒有收益的公益性項目發行，以地方政府一般公共預算收入還本付息，較為適合城市綠化、景觀環境、河道生態補水等領域再生水回用設施工程的建設投資。地方政府專項債券是為有一定收益的公益性項目發行，以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入還本付息，較為適合城鎮污水處理廠、有門票收入、休閑旅游收費項目等收費機制的人工濕地的建設投資。此外，上級補助專項資金也是再生水回用工程項目的重要資金來源，主要包括中央水污染防治專項資金、污染治理和節能減碳中央預算內投資專項資金等。
加強金融支持政策供給和金融工具創新，促進再生水回用重點工程項目的融資。在金融支持政策層面，應充分發揮國家開發銀行等開發性金融機構的政策傾斜，通過開展區域再生水循環利用投融資試點，在中長期信貸支持、較低融資利率水平、減少融資擔保成本等層面探索建立金融支持區域再生水循環利用的金融政策。建立區域再生水循環利用重點工程向金融機構定期推介機制，積極向股權投資機構、政府產業投資引導基金等推薦尚有資本金缺口的重點項目，引導加強權益性融資，鼓勵以投貸聯動等方式支持項目建設。鼓勵金融機構創新支持區域再生水循環利用工程項目建設的金融工具，試點開展項目預期收益權、特許經營權質押融資擔保。
創新工程項目實施模式和市場化投融資模式
一是鼓勵整體打包、區域實施，促進工程項目的可融資性。
可將不同再生水用途的區域再生水循環利用工程項目打捆實施。再生水用于工業用水和部分市政雜用水的工程項目，能夠建立用戶付費機制；而再生水用于景觀環境、生態補水的工程項目，較難建立用戶付費機制，但可通過政府財政資金給予一定的資金補助。不同用途的工程項目打捆交由社會資本實施，對于社會資本而言，工程體量變大，可發揮規模效益和取得收益。對于金融機構而言，政府資金補助起到了增信作用，增加了區域再生水循環利用工程項目可融資性。
可將區域再生水循環利用工程項目與城鎮污水處理廠一體化建設和運維。對于存量污水處理廠，可通過特許經營權轉讓等方式交由公開招標形式確定的區域再生水循環利用工程項目建設運維的社會資本一體化建設和運維；對于新建污水處理廠，鼓勵與區域再生水循環利用工程項目一起交由社會資本一體化建設和運維。從區域再生水循環利用角度看，將污水處理廠與人工濕地、調蓄庫塘、再生水管網等一體化建設和運維，更有利于再生水水量水質的調控和運行監管。從融資角度看，污水處理廠作為存量基礎設施，可通過基礎設施（Reits）模式為整體項目融資，增加了工程項目的可融資性。
二是鼓勵采用EOD模式，通過關聯產業促進工程項目的投資和收益可持續。
區域再生水循環利用在增加區域水資源可利用量的同時，改善了流域水環境，恢復了河道水生態，同時也為盈利性關聯產業的導入提供了良好的生態基底。比如，人工濕地水質凈化工程作為區域再生水循環利用的關鍵環節，可導入旅游、度假、會議、文化、養生等功能，建設有收益的生態產業。
相關政策文件也為關聯產業開發提供了政策保障，如《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》提出，參與河道保護和治理的社會資本，在水資源利用等產業中依法優先享有權益。
區域再生水循環利用在改善水生態環境質量的同時，可通過引入市場化資源，比如沿河道注入文旅、運動休閑等元素，與康養、體育、設施農業、城鎮開發等關聯產業一體化實施，通過盈利性產業收益反哺，促進區域再生水循環利用工程項目的建設資金投入。
三是鼓勵規范采用政府和社會資本合作（PPP）模式促進工程項目建設和運維。
區域再生水循環利用涉及人工濕地、調蓄庫塘、再生水管網建設等城市環境基礎設施，其利用途徑除工業企業用水外，大都屬于公共服務，符合PPP模式的應用范疇，且工業企業、部分市政雜用等利用途徑具備一定的收費機制，較適宜打包成為可行性缺口補助類PPP模式。對于具備財政可承受能力的地區而言，規范化采用PPP模式，可提高區域再生水循環利用設施供給水平和公共服務供給效率。
在采用PPP模式實施時，應注重挖掘項目潛在收益，如在污水處理廠與區域再生水循環利用一體化實施的工程項目中，社會資本可通過污水處理廠節能降耗、厭氧沼氣回收綜合利用、污泥資源化利用等獲取一定的收益。其收益可建立與政府共享機制，在提高社會資本挖掘項目收益積極性的同時，降低了財政付費壓力，促進區域再生水循環利用工程項目的投資建設和良好運行。
四是鼓勵社會資本投融資模式創新拓寬資金渠道。
區域再生水循環利用需建設的人工濕地、調蓄庫塘、再生水管網等屬于市政基礎設施的重要組成部分，可鼓勵社會資本成立區域再生水循環利用產業投資基金，地方政府通過認購份額的方式予以支持，促進大量閑散的民間資金通過產業投資基金渠道進入區域再生水循環利用基礎設施建設領域。
此外，應鼓勵社會資本通過企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等方式通過債券市場為區域再生水循環利用工程項目融資。
對于再生水回用于工業園區或大型企業以及部分具有收費機制的市政雜用等具備穩定償債資金來源的工程項目，可探索發行項目收益債券，擴大社會資本融資途徑，促進區域再生水循環利用工程項目落地實施和長效運行。
來源：中國環境報
