財政部、住房和城鄉建設部、水利部近日在聯合印發的《關于開展“十四五”第二批系統化全域推進海綿城市建設示范工作的通知》專家表示，與“十三五”時期的海綿城市建設相比，三部門“十四五”時期將開展系統化全域推進海綿城市建設示范工作，統籌考慮城市內澇防治、徑流污染控制、雨水資源化利用和水生態修復等多個目標。

城市內澇緩解了，人居環境變美了，人民群眾點贊了。“十三五”期間，在中央財政的支持下，海綿城市建設在全國許多城市陸續展開，不僅大幅緩解了城市內澇現象，還有效改善了城市人居環境。

為進一步推進海綿城市建設，財政部、住房和城鄉建設部、水利部近日在聯合印發的《關于開展“十四五”第二批系統化全域推進海綿城市建設示范工作的通知》（以下簡稱《通知》）中明確，2022年將組織第二批海綿城市建設示范競爭性選拔工作，中央財政按區域對示范城市給予定額補助。其中，入選城市最高可獲補助11億元，補助資金根據工作推進情況分3年撥付到位。

專家表示，與“十三五”時期的海綿城市建設相比，三部門“十四五”時期將開展系統化全域推進海綿城市建設示范工作，統籌考慮城市內澇防治、徑流污染控制、雨水資源化利用和水生態修復等多個目標。與此同時，示范城市要統籌使用中央和地方資金推進海綿城市建設。此外，海綿城市建設還要健全“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，不斷強化績效管理激勵約束機制，將有限的財政資金用到刀刃上，管好政府“取之于民、用之于民”的“錢袋子”，做到花錢必問效、無效必問責。

系統化全域推進海綿城市建設

“系統化全域推進海綿城市建設，是財政部、住房城鄉建設部、水利部去年4月印發的《關于開展系統化全域推進海綿城市建設示范工作的通知》中首次提出來的。”中國財政科學研究院資源環境和生態文明研究中心助理研究員覃鳳琴告訴記者，作為海綿城市建設試點工作的一項重大突破，系統性、全域化推進將是海綿城市建設的發展方向，因為海綿城市建設不是單一的工程建設，海綿城市也不是獨立的某個項目，建設海綿城市需著眼于建設人水共生的和諧城市生態，需采取系統化、全局觀的理念來推進海綿城市建設，從根本上達到優化城市水環境、提升城市水安全的目的。

覃鳳琴認為，本次海綿示范城市建設要在區域流域、城市、設施、社區等不同層級進行系統研究，統籌區域流域生態環境治理和城市建設，統籌城市水資源利用和防災減災，統籌城市防洪和排澇工作，遵循區域生態基礎設施連續性、完整性原則，結合開展城市防洪排澇設施建設、地下空間建設、老舊小區改造等，構建健康循環的城市水系統，在所有新建、改建、擴建項目中落實海綿城市建設要求。

“我們要用系統化、全域化的理念建設海綿城市。”E20研究院執行院長、湖南大學兼職教授薛濤介紹，從系統化角度看，海綿城市建設不僅涉及防洪排澇，還涉及水土涵養、地下管網、城市景觀、交通出行、污水廠提標改造等方方面面的工作。只有統籌考慮內澇防治、徑流污染控制、雨水資源化利用和水生態修復等多個目標，海綿城市建設才能實現更宜居、更安全、更節能、更生態的最終目標。從全域化角度看，海綿城市建設更應關注上下游水體斷面的質量，而并非把著眼點放在行政區域劃分上。

“什么是海綿城市？”薛濤告訴記者，顧名思義，海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。系統化全域推進海綿城市建設，主要是通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建筑、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流。

統籌使用財政資金建設海綿城市

為高質量推進海綿城市建設，《通知》明確，中央財政按區域對示范城市給予定額補助。地級及以上城市中，東部地區每個補助總額為9億元，中部地區每個補助總額為10億元，西部地區每個補助總額為11億元；縣級市中，東部地區每個補助總額為7億元，中部地區每個補助總額為8億元，西部地區每個補助總額為9億元。補助資金根據工作推進情況分3年撥付到位。

在覃鳳琴看來，中央財政補助資金會產生“一石三鳥”的作用。一是中央補助在一定程度上彌補了地方財力的不足，讓地方能夠放心地進行海綿城市建設。二是充分發揮中央資金的引導帶動作用。中央補助不但可以帶動地方政府投入資金進行海綿城市建設，還可以引導社會資本的參與。三是提高資金的使用效率。中央補助可以通過統籌各方面的資金，提高資金的使用效率，比如充分發揮水利、生態環保等方面資金“一錢多用”綜合效益。

海綿城市建設涉及到的投資也不少，光是排水管網的改造就投入巨大。有城市曾做過測算，市區內現有的排水管網改造每平方公里大致需要1億元的投資。

“有鑒于此，《通知》提出鼓勵吸引社會資本參與，在財政承受能力、債務風險可控的前提下，可將相關項目納入本省當年新增專項債券項目需求清單。”覃鳳琴告訴記者，“十三五”時期，很多試點城市建設主要通過PPP（政府和社會資本合作）的模式推進。雖然PPP模式在參與公共基礎設施建設方面，發揮了積極的作用，但也存在因運作不規范引發了質量不高、監管不到位等問題，產生了一定的債務風險。所以，“十四五”時期，各試點城市要更加規范社會資本參與項目。

“‘十四五’時期，各地開展海綿城市建設，不會完全采用PPP模式。”薛濤告訴記者，隨著中央財政對地方政府債務、政府購買服務以及PPP模式的進一步規范，以前那種完全政府付費類的PPP項目在逐漸減少。按照財政部2019年印發的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）要求，新批PPP項目必須要有10%的營業收入，否則，《實施意見》就會以“財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目”為由不予審批。所以，各試點城市只有將海綿城市的要素與有運營收入的污水廠資產進行“打捆”，一般滿足污水處理廠能夠產生10%以上的營業收入后，才適合申請PPP項目入庫。

將有限的財政資金用到刀刃上

財政資金是納稅人的錢，錢是怎么花的？花到了什么地方？取得了哪些成效？這些問題是老百姓最關心的。同樣，海綿城市建設所花的財政資金，也要看績效，確保有限的財政資金用在刀刃上。為此，《通知》明確，財政部會同住房城鄉建設部、水利部按照預算管理有關要求開展績效評價。績效評價結果將與中央財政資金撥付、后續批次示范城市申報名額等掛鉤。

覃鳳琴認為，三部門對各地績效指標進行考核將會產生兩方面的意義。一方面，能夠健全“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，明確績效管理責任約束，做到花錢必問效、無效必問責。另一方面，不斷強化績效管理激勵約束。按照權責對等原則，中央財政在明確績效管理責任的同時，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權，調動其履職盡責和干事創業的積極性。績效評價結果將與中央財政資金撥付、后續批次示范城市申報名額等掛鉤，可以極大地激發地方的積極性。

績效評價，對各試點城市完善決策、改進管理發揮了積極的作用。覃鳳琴介紹，績效指標主要包含以下幾個方面的內容：產出績效（內澇防治、雨水收集和利用）、管理績效（立法及長效機制、規劃建設管控制度、績效考核制度、投融資機制、培訓宣傳與公眾參與）、資金績效（資金下達及時性、資金的協同性、資金使用的有效性）、滿意度（公眾對海綿城市建設的滿意度）。

“對于海綿城市建設開展績效評價，從技術的角度講，有一定的難度。那就是，如何對‘海綿體’的實際效果進行計量。”薛濤告訴記者，建海綿城市就要有“海綿體”。城市“海綿體”既包括河、湖、池塘等水系，也包括綠地、花園、可滲透路面這樣的城市配套設施。雨水通過這些“海綿體”下滲、滯蓄、凈化、回用，最后剩余部分徑流通過管網、泵站外排，從而可有效提高城市排水系統的標準，緩減城市內澇的壓力。

“比如，作為‘海綿體’，下沉式廣場，以及各種濕地在把雨水的遺留污染進行削減后，其發揮的作用如何用監測儀器進行監測呢？與此同時，相關部門怎么才能做好對海綿城市建設進行長期的跟蹤，確保‘海綿體’正常發揮作用等都是待解的難題。”薛濤對記者說，“從技術角度講，相關部門對海綿城市建設進行全面的績效管理，特別是在指標化、實時化、全面跟蹤化等方面，所付出的成本會相當高，技術管理難度也相當大。有鑒于此，我們要充分認識海綿城市績效評價目前所存在的困難，并拿出行之有效的方案，對海綿城市建設進行全方位的績效管理。”