供水企業自然壟斷在短期內無法避免，這也很大程度導致了在國家反壟斷大潮中，供水企業的尷尬處境。一方面是供水企業本著提升供水服務安全高效的初衷，另一方面是屢屢觸碰的法律紅線。應該如何看待供水企業深陷壟斷風波的焦慮與難點？供水企業又應該如何應對？

最近兩年，發生在供水行業的反壟斷案件集中爆發，受到行業和社會的很多關注。在一些媒體對自來水公司市場壟斷事件相繼報道轉載的同時，也不乏一些供水人對此話題的不同看法和對現實困境的吐槽。

在這些討論聲中，有不少是對于供水企業“自然壟斷”、“經營規模效益”等討論。不能否認的是，供水企業要扮演穩定的公共基礎服務提供者的角色，這種自然壟斷在短期內無法避免，有一定的必要性和合理性，然而，這也導致了在國家反壟斷大潮中，供水企業的尷尬處境。

有業內人士指出，從近年來的反壟斷處罰案例來看，處罰力度還有明顯從嚴從重的趨勢，與此同時，“反壟斷處罰”、“供水”等關鍵詞交織并屢見報端，也使供水企業的形象受到一定影響。

一方面是供水企業本著提升供水服務安全高效的初衷，另一方面是屢屢觸碰的法律紅線。應該如何看待供水企業深陷壟斷風波的焦慮與難點？供水企業又應該如何應對？

水司深陷壟斷風波，二供是重災區

就在上個月（2022年7月18日），國家市場監管總局公布一起供水領域壟斷案件：貴州水投水務集團威寧有限公司（下簡稱：涉案公司），因濫用市場支配地位實施等限定交易等壟斷行為。

通報中顯示，經查，涉案公司存在限定威寧縣城區域新建商品房二次供水工程施工建設違法行為，曾以確保安全質量、安裝材料質量不出問題、對供水設施進行終身維護、確�？蛻粲盟�安全等理由，通過明示或者暗示方式，與新建房地產用水企業簽訂《供水安裝合同》，限定新建房地產用水企業只能與涉案公司進行二次供水工程交易。

貴州省市場監督管理局認為，涉案公司限定新建房地產開發企業在建設高層住宅二次供水工程施工建設必須委托當事人，沒有法律、法規和政策依據，缺乏正當理由，房地產開發企業的自主選擇權等合法權益受到損害。責令涉案企業停止違法行為，沒收違法所得約67.5萬元，并處以2020年度銷售額3%的罰款約163.1萬元，共計罰沒款約230.6萬元。

事實上，類似這樣的情況已經屢見不鮮。早在2016年，工商總局在全國范圍內掀起了一場集中整治公用企業限制競爭和壟斷行為的專項執法行動，查辦了廣東、內蒙古、新疆、江蘇等地6件供水企業壟斷案，引起業內高度關注。

為此，中國水網專門組織了一場 “系統防范壟斷風險，共建產業健康格局”為主題的沙龍，第一時間為供水行業深陷反壟斷事件進行行業層面的發聲，并將成果匯編成了《供水行業健康發展報告（2017版）》(詳情點擊：供水企業的四大困境與六個出路)。

五年過去了，已經有更多的聲音對供水企業“既是市場化運作，又要承擔公共服務的功能”等特殊身份進行討論和發聲，然而事實上，每年仍有不少供水企業難逃壟斷的風波的陰影。

比較典型的如2017年，蘇州吳江華衍水務有限公司因為濫用市場支配地位被罰兩千余萬,成為當時供水領域數額最大反壟斷罰單；如2022年初，安徽省鳳陽縣的一家水司益民供水因壟斷案件被公示，成為“2022年反壟斷開年第一罰單”；隨后的6月，紹興市兩家企業因實施壟斷行為，被罰沒1095.69萬元和2246.49萬元大額罰單，對供水行業的影響負面且深遠。

圖源：供水企業反壟斷案件報道中的部分民眾評論

E20供水研究中心指出，在反壟斷案件中，供水企業容易出現的不合理壟斷行為大概有兩種：一種是在無正當理由的情況下，要求房地產開發商將供水工程的設計、施工等業務交由其承擔或其指定的企業承擔;另一種是在無正當理由的情況下，要求用水戶購買指定品牌的設備，如智能遠傳水表等。

對這些年供水企業發生的壟斷類案件進行梳理不難看出，戶表改造和二次供水可以說是供水企業壟斷類案件的重災區。這些案件的背后，供水企業，特別是二次供水環節遭遇的的痛點和難點，也應獲得更多關注，亟待解決或改變。

違規背后，二次供水進退兩難

二次供水話題一直是供水行業多年討論的難點。二次供水作為多層和高層建筑的加壓供水的主要方式，其用戶規模還在不斷攀升，據2019年E20供水研究中心初步統計，二次供水的用戶約占城市供水服務總人口的60%，一些地區可高達80%以上。

多年來，因二次供水設施建設質量、運維不善而導致的居民用水問題、水質問題的報道屢見不鮮，在目前正在修訂的《城市供水條例》中，某城市反饋的信息是：80%以上的居民投訴問題都出現在末端加壓調蓄設施運行環節。

從居民的角度，一般是大家發現供水問題就找供水企業，或者找政府。出于維護社會穩定的考慮，政府部門和供水企業不得不投入大量的人力、物力、財力去處理相關問題——二次供水設施市場亂象頻出，但最終都要由供水企業托底。

E20供水研究中心高級行業分析師陳婭指出：按照相關法律法規，二次供水設施產權歸全體業主所有，以前多由業主委托物業進行運維管理，過去供水公司介入少。而開發商、運維管理方、業主的各自利益訴求不同，專業度不一，前期的建設質量也是參差不齊，從而引發了一系列問題。（在8月25-27日于昆明舉辦的2022（第七屆）供水高峰論壇上，將針對二次供水話題進行專門討論，同時，《二次供水專題研究報告》也會重磅發布。詳情請掃描下圖二維碼。）

為了保障供水水質，更多的讓民眾滿意，近幾年國家出臺了一系列相關政策，以推進二次供水建設、改造、運維與管理工作的規范性。2015年，四部委印發《關于加強和改進城鎮居民二次供水設施建設與管理確保水質安全的通知》（建城〔2015〕31號），明確提出鼓勵供水企業“統建統管”。

自此，供水企業更加積極的參與二次供水的建設環節，然而推進道路仍然舉步維艱。

依照法律法規及國家有關文件，目前我國大部分地區二次供水設施采用市場化建設、統管化運維的模式，有業內人士指出，這樣的規則下，住宅類房地產開發過程中開發商的角色更近乎代持機構，其義務隨著物權的移交、維保期到期而結束，是階段性的。對于房產開發商來講只要滿足法定質保期內不發生質量問題即可，質保期后出現問題均可由供水企業接盤處理。

部分開發商和用戶為節約成本，往往使得“紅線內”的施工質量和設備品質得不到保障。因此，在存量二次供水設施集中批量移交給供水企業接管時，多地的操作模式是先行由政府推動實施達標改造，改造合格后再行移交給供水企業。改造所需資金量較大，多由地方財政和供水企業進行主要投資，其中供水企業投資部分多會通過水價調整予以解決。

在新建工程方面，供水企業僅負責施工到小區的“紅線外”， 而供水企業的責任，是保障用水安全，需要對“紅線內”的供水管網和設施進行管理維護，對終端用水質量負責，因此，無論從保障安全和便于管理和節省成本的角度，由供水企業統一建設或者在建設環節進行一定的質量把控不失為一種理想的做法。

然而，依照《城市供水條例》以及法律法規及國家有關文件，應滿足自愿委托原則，所有具備資質的企業均可參與建設。也就是說，供水企業沒有權力直接指定小區“紅線內”施工商和設備供應商。

在這種“責任”與“權利”不對等的窘境中，有的供水企業為了確保工程質量對建設和采購環節進行了過度干涉，或為完成上級政策要求而忽略了市場規則等, 不自覺地使自身深深陷入壟斷風險，在矛盾中進退兩難。同時在部分壟斷案件中，可以看到水價倒掛經常被供水企業作為申辯的理由，雖然這有“甩鍋”的嫌疑，不能夠成為供水企業合法壟斷的客觀理由，但不可否認的是水價倒掛給供水企業帶來的壓力，也會在一定程度上迫使少部分供水企業鋌而走險。

供水企業如何避免？需要內外兼修

目前正在修訂中的《城市供水條例》（征求意見稿），進一步強調城市供水的社會公益屬性。與此同時，“國辦函[2020]129號文”、《 城鎮供水價格管理辦法》及《城鎮供水定價成本監審辦法》基本框定了供水企業的運行邊界，合規經營應成為供水企業考慮的首選事項。

在企業反壟斷相關工作中，對內首先應自查壟斷風險，規范相關文件，梳理識別壟斷相關法律文件中的風險點，例如，供水企業與用戶、開發商的合同里一定要寫清雙方的責任權利，特別是給予用戶、開發商的選擇權，如果采取自建的方式也必須通過驗收標準等。

其次，供水企業需要與政府、用戶、開發商建立良好的溝通機制。供水企業可通過多樣化的時機和場合（比如大客戶聯誼會、房產商監督會等）與關聯方增強互動，并請關聯方多提建議。一是加強與政府各個部門（發改、住建、水務、工商、物價等）的溝通，使其全面了解供水公共服務的行業特點。二是用戶層面，從報裝到工程結束各個環節，都需保持良好溝通，給用戶塑造良好的體驗和感知。三是開發商層面，需注重日常關系的維護，有業內人士建議，可建立水司高層與開發商互訪溝通機制，達成諒解與共識。通過洽談溝通，使開發商感到選擇水司進行統一設計建設管理的優勢與必要性。

更重要的是，供水企業應當自強不息，勇于迎接市場化競爭。供水企業需要建立符合市場經濟要求的管理制度，尋找創新和變革的突破口，借助市場的力量促使企業自覺地提高自身服務質量和管理水平，提升競爭力。

目前供水領域的商業模式較為單一，供水業務是基礎業務，但不能局限于此，要在主業外開辟出合適的新業務實現發展。供水企業的業務面變寬了，有利于供水企業參與到良性的市場競爭當中，從而進一步避免其濫用市場支配地位事件的發生。

E20供水研究中心高級行業分析師陳婭對此表示，單靠供水企業自己的努力是遠遠不夠的，除了要從內發力以外，營造良好的外部政策與社會氛圍也十分重要，其中政府角色的作用更是不可或缺。如出臺有關政策文件理清各方權責，良性引導二次供水設備準入門檻等。無論是政府、供水企業還是用戶，最終的目的都是為了保障城市供水的安全、可靠，各方的可發力點不同，但是目標是一致的。

E20環境平臺首席合伙人傅濤在“2019（第四屆）供水高峰論壇”上就曾說過，“供水的未來，必須是將改革和創新進行到底”。北控水務技術委員會委員、北控水務中部區運營總經理兼（總工）孫曉航也曾表示，政府認為供水公司是大國企，而供水公司覺得政府讓自己承擔了太多不該承擔的責任。長此以往，供水公司會給政府形成一個“只會做單一的供水服務”的印象。所以供水公司要形成自己的生態鏈，通過平時的服務讓政府信任，然后開拓新的領域和利潤增長點，同時深化自己的服務，將市場化運作起來，并做好差異化服務。