《每日經濟新聞》記者收到一份投訴函稱，“西安市鄠邑區水務局毀約失信，擬將原戶縣第一污水處理廠一女二嫁。”投訴函稱，桑德公司與地方政府之間的特許經營權協議還沒到期，公司經營的污水處理廠卻被水務部門強制接管，并被通知解除特許經營協議；公司迫不得已將相關部門告上法庭，但水務局卻在判決結果未出的情況下，公開為污水處理廠重新采購供應商。

上市公司桑德國際（00967.HK）旗下公司與當地水務局起了糾紛。

近日，《每日經濟新聞》記者收到一份投訴函稱，“西安市鄠邑區水務局毀約失信，擬將原戶縣第一污水處理廠一女二嫁。”

投訴函顯示，協議雙方為戶縣（2016年撤銷，設立西安市鄠邑區）人民政府和北京桑德環保集團有限公司（后改名為桑德集團有限公司，以下簡稱“桑德公司”）。

投訴函稱，桑德公司與地方政府之間的特許經營權協議還沒到期，公司經營的污水處理廠卻被水務部門強制接管，并被通知解除特許經營協議；公司迫不得已將相關部門告上法庭，但水務局卻在判決結果未出的情況下，公開為污水處理廠重新采購供應商。

但是，西安市鄠邑區水務局回復《每日經濟新聞》記者稱，取消桑德公司特許經營權，事實清楚，法律依據充足。解除原來的特許經營協議后，采購新的特許經營權人是合法合規行為。

事實真相究竟如何？《每日經濟新聞》記者就此采訪了當事雙方，試圖還原事件原委及雙方爭議的焦點。

緣起：還有16年才到期的協議被提前解除

記者了解到，2007年7月26日，經招投標程序，桑德公司與戶縣人民政府簽訂《戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項目特許經營協議》（以下簡稱《特許經營協議》）。

協議約定，戶縣政府授予桑德公司戶縣第一污水處理廠項目融資、設計、建設、運營、維護及收費權，特許經營期限為30年（含建設期），期滿前18個月內桑德公司將污水處理廠交回縣政府。

該協議簽訂后，桑德公司成立了項目公司西安戶清水務有限公司（2007年9月更名為西安戶縣桑德水務有限公司，以下簡稱“戶縣桑德”）。

據桑德公司官網，該公司投資或控股了桑德國際等多家企業。而啟信寶顯示，桑德國際又是戶縣桑德的實控人。

圖片來源：啟信寶

桑德公司斥資建成了第一污水處理廠，該項目總投資9871.58萬元。一期工程于2010年1月28日投入試運營，截至水務局強制接管時（2021年1月），污水處理廠已經運營11年。

期間，2013年10月，政府與桑德公司簽訂《戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項目特許經營協議補充協議》（以下簡稱《補充協議一》），約定對一期工程進行提標改造，該次提標改造工程于2014年7月1日投入試運行。

2018年政府審議并通過了《鄠邑區第一污水處理廠提標改造及擴容方案》，決定再次開展提標改造并實施擴建。

2020年5月，鄠邑區水務局與桑德公司、戶縣桑德簽訂了《承繼協議》，約定由戶縣桑德承繼桑德公司在《特許經營協議》及《補充協議一》項下的權利義務，鄠邑區水務局承繼原戶縣人民政府的權利義務，合同主體變更為鄠邑區水務局和戶縣桑德。

同時，桑德公司和鄠邑區水務局簽訂《補充協議二》，對污水處理廠進行提標擴建，項目總投資2.4億元。并要求該項目在2020年12月31日之前試運行。

不過，記者了解到，該項目分為三個階段實施，截至2021年3月，公司完成了第一階段的全部土建工程和第一階段的部分設備安裝工程。也就是桑德公司未能如期完工。

投訴函顯示，2021年1月26日，鄠邑區水務局即對正在經營的第一污水處理廠進行強制接管。

桑德公司代理律師楊永剛在接受《每日經濟新聞》記者采訪時介紹，污水處理廠被強制接管后，水務局對桑德公司發出了行政處罰決定書，對于該決定書，由其代表桑德進行了復議。

楊永剛說，在行政復議過程中，通過西安市水務局的監督，指出了鄠邑區水務局的錯誤，于是鄠邑區水務局撤銷了行政處罰決定書。“正常來說，行政處罰撤銷，那么臨時接管這一行政強制措施也應當撤銷，但是并沒有。”

不但如此，鄠邑區水務局又以同一事實和理由發出了解除合同的通知。

2021年9月23日，鄠邑區水務局向戶縣桑德發出《關于解除特許經營協議的通知》，要求其移交污水處理廠所有設施的權利和權益。桑德公司表示：“我們與政府方的《特許經營協議》尚有16年履行期限”。

記者了解到，水務局的強制接管行為和通知解除行為發生后，桑德公司與相關部門進行了溝通，但均未果，遂于2021年9月16日和10月21日分別向西安鐵路運輸法院提起行政訴訟。

但在案件正在法院審理的時候，鄠邑區水務局卻在陜西省政府采購網發布招標公告，委托陜西秦禾建設項目管理有限公司為第一污水處理廠重新采購供應商。

爭議焦點一：提前解除協議是否合法？

桑德公司未能如期完成提標擴建工程，屬于實際上的違約行為，鄠邑區水務局發出解除協議的通知，聽起來合情合法，但事實是否如此？

對此，楊永剛在接受《每日經濟新聞》記者采訪時介紹，水務局取消桑德公司特許經營權的主要理由有三條：一是桑德公司在協議簽訂后未按期完成項目融資；二是未在約定期限完成提標擴建工程建設；三是將特許經營權項下的收費權進行了質押違反規定。

但對于這三條理由，桑德公司覺得“太委屈”。該公司認為，“雖然公司有些工作是沒達到預期要求，但主要原因并非主管局單方面所說的表面原因，實際情況沒有真實反映出來”。

對于項目融資問題，記者注意到，《補充協議二》中明確由桑德公司負責足額籌集資金，且融資產生的債務全部由其承擔。并且，該協議簽署后60個工作日內，桑德公司應完成與金融機構簽訂融資文件。

但桑德公司認為，根據銀行對項目融資的要求，必須具備土地證等四證，事實上因為該項目沒有土地證，造成項目貸款無法完成，而土地證的辦理需要政府方協助才能完成。

楊永剛表示，當年政府承諾要給項目辦土地使用證，但污水處理廠至今已經運營了12年，土地使用證一直沒有辦下來。“沒有土地使用證就意味著這些建筑物全部是沒有登記的非法建筑，沒有辦法在當地銀行進行抵押貸款。”

對于項目未如期完工，桑德公司認為，2020年6月30日，政府共計拖欠水費870萬元，大量欠費致使桑德公司資金使用雪上加霜，嚴重影響了工程建設。后政府支付所欠的部分水費后，主管局又強行用資金監管的方式前后兩次把本應該付給設備供貨商的資金，支付給了遠未到合同付款節點的建安施工單位，該行為嚴重影響了正常的工程建設，致使設備預付款無法支付，項目未按期完成。

除此以外，楊永剛還對記者表示，項目未如期完工雖然有主觀方面的原因，但疫情因素也是重要原因。疫情暴發之時，政府進行分區分片管控，實行網格化治理，勘查設計人員無法工作，導致后面圖紙設計、施工等流程都受到影響。

《特許經營協議》中有專門的章節對“不可抗力事件”做了約定，“發生瘟疫和大規模流行性疾病”屬于不可抗力事件之一。協議約定雙方在90日內達成一致意見，繼續履行本協議，若不能在90日內達成一致意見，則任何一方可送達終止通知。

至于收費權質押問題，桑德公司認為，國家規定項目資產不能抵押，而未對收費權質押做約定，在本項目沒有融資、應收賬款欠費的情況下，公司采取資金統一調度統一使用方式，艱難維持項目運營和建設實屬不易。

楊永剛解釋，《特許經營協議》對協議終止進行了約定，但這三點理由在合同中找不到依據，在法律上也找不到依據。

記者注意到，《市政公用事業特許經營管理辦法》和《陜西省市政公用事業特許經營管理試行辦法》規定，獲得特許經營權的經營者（企業）在特許經營期間有擅自轉讓、出租特許經營權的；擅自將所經營的財產進行處置或者抵押的；因管理不善，發生重大質量、生產安全事故的；擅自停業、歇業，嚴重影響到社會公共利益和安全的；法律法規規章禁止的其他行為這五類行為之一的，主管部門應當依法終止特許經營協議，取消其特許經營權，并可以實施臨時接管。

記者查閱了《特許經營協議》里涉及協議終止的部分，其中政府方終止協議的條款如下：

圖片來源：《特許經營協議》

按照協議規定，桑德公司如果出現了上述行為之一，比如第17.1.7條款，乙方實質性違約，并且在收到甲方補救通知后仍未能補救；8.3.1條款中比如未能在不可抗力事件結束后60日內恢復建設工程施工等，甲方即有權立即發出終止意向通知。

對此，楊永剛表示，合同違約在法理上分為一般違約和根本違約，合同解除的實體要件是對方構成根本違約而不是一般違約，一般違約不會導致合同解除的法律后果。

楊永剛進一步解釋，本案中，水務局通知解除合同的主要理由是工期違約，但這只是其單方主張，至今沒有證據支撐。桑德提出的融資不能問題、疫情影響問題、拖欠水費問題、干涉資金使用問題以及違反工程施工客觀規律問題（規定的完工時限不切實際）等，都具有一定合理性。

“且即使工期存在延誤情況也未影響主合同目的（一期正常運營）的實現。故，即使二期工程存在工期延誤，也只能構成一般違約，而不構成根本違約。根本違約是指污水處理徹底停擺。”楊永剛說。

“綜上，水務局通知解除合同的程序是違法的、實體要件是不具備的。”他說。

記者注意到，協議中約定：在終止意向通知發出后，雙方有20日或雙方同意的更長的協商期，而協商期過了之后除非雙方達成一致或者違約事件得到糾正，否則發出終止意向通知的一方，有權發出終止通知。

圖片來源：《特許經營協議》

換句話說，在終止意向通知發出后，雙方沒有達成一致，違約事件也沒有得到糾正，那政府仍然可以正常發出終止通知。

但楊永剛表示：“通知解除制度的核心在于第三方評判，這是法定的規則，高于約定。”也就是，法定規則是“凌駕于”協議之上的。

不過，水務局在回復《每日經濟新聞》記者的采訪函中并未針對記者提出的如，對于桑德公司針對水務局提出的三點解約理由有何申辯，對于疫情因素造成的工程延期雙方是否溝通協商，協商結果如何等細節問題一一進行回應。但其明確表示，“我局依法解除與桑德公司的特許經營協議，取消其特許經營權，事實清楚，法律依據充足。”

復函明確：鄠邑區水務局是按照《特許經營協議》相關約定，遵照違約行為發生（2020年8月）→書面通知糾正（2020年7月-12月）→終止意向通知（2020年12月）→組織聽證會（2021年3月10日）→協商整改（2021年5月7日）→正式終止通知（2021年9月23日）的程序，依法解除與桑德公司的特許經營協議。

爭議焦點二：審理結果未出就公開招標是否合法？

水務局的強制接管行為和通知解除行為發生后，桑德公司與相關部門進行了溝通，但均未果，遂向法院提起行政訴訟。但在審理結果未出的情況下，水務局卻發布招標公告，為污水處理廠重新采購供應商。

在桑德公司看來，水務局這種行為是“還沒離婚就開始再婚”，相當于將第一污水處理廠“一女二嫁”。

記者查閱陜西省政府采購網發現，陜西秦禾建設項目管理有限公司于2021年11月21日發布了《西安市鄠邑區第一污水處理廠特許經營項目公開招標公告》，并于2021年12月14日發布中標結果。而截至目前法院審理結果仍未公布。

圖片來源：陜西省政府采購網

那么水務局的做法到底是否合規合法？

對此，楊永剛認為，合同解除分為協商一致的解除和單方通知的解除，兩種解除均須滿足程序要件和實體要件。前者的程序要件是協商合議，后者的程序要件是單方通知。

楊永剛解釋，單方通知的處理規則是：受通知方接到通知后未在90日內通過訴訟或仲裁表達異議的，解除生效；受通知方在90日內通過訴訟或仲裁表達異議的，解除是否生效由法院或仲裁機構裁判。簡言之，由司法確認解除是否生效。

“本案中，桑德接到解除通知后立即提起訴訟，由此導致解除的效力問題只能由法院判決。”楊永剛說，現在的問題是：在法院沒有判決的情況下，水務局即進行了新的招釆。

試想：如果法院判決合同不能解除，水務局將如何處置“一女二嫁”問題？

“因此，從程序上說，水務局的做法是違法的。”楊永剛說，重新招釆是毀約失信的突出體現。正確的做法是：等待法院判決并根據生效判決決定是由桑德繼續履行合同還是重新釆購經營者。

不過，鄠邑區水務局在回復《每日經濟新聞》記者的采訪函中明確表示：我局解除特許經營協議的通知已經作出，就發生法律效力。解除原來的特許經營協議后，區水務局組織政府采購，發布公告，采購新的特許經營權人，是合法合規行為，不屬于“一女二嫁”。

桑德公司認為，如主管局認為桑德公司不再適合繼續經營本項目，桑德公司愿意將項目建設運營權按市場規則合理轉給有實力企業繼續完成后續建設和運營；政府如有意收回項目，也希望政府以回購項目的方式公平合理的與桑德公司評估結算。“如不問原因只是按照表面現象追究桑德公司所謂的違約責任，實難接受。”

“鄠邑區政府計劃如何處理與桑德公司之間的關系？”對于《每日經濟新聞》記者的這一問題，鄠邑區水務局并沒有明確回應。水務局表示：“目前此事件正在法院審理中。我局已向法院提交了答辯狀和證據依據。待案件審理終結后給予完整回復。”

近日，《每日經濟新聞》記者從楊永剛處了解到，2022年2月16日，西安鐵路運輸法院對此案進行了開庭審理，法庭建議協調處理。楊永剛表示，后續將會擇日再次開庭。