41美國土壤污染風險管理經驗及對中國的啟示The United States experience on soil pollution riskmanagement and relevant implications for China■文/ 姜歡歡 李媛媛 劉黎明 劉金淼 黃新皓 王淵奇近年來，中國土壤污染問題日益凸顯，引起社會廣泛關注，土壤污染風險防控工作迫在眉睫。美國在土壤污染風險管理方面具有豐富的經驗，值得中國借鑒。一、美國土壤污染風險管理機構從美國土壤污染風險管理實踐來看，最開始針對“棕地”的管理與治理到健康風險評價、生態風險評價等主要是由聯邦政府、州政府、地方政府和社區、非政府組織負責實施。聯邦政府層面，美國環保局是美國土地污染治理的主導機構，負責評估土地的可持續再開發利用，并從固廢、有毒物質控制等方面來預防土壤污染，美國農業部從農業可持續發展的角度保護農村土壤環境，負責土壤調查、分類、教育、健康評估及相關研究等，為保護土壤環境提供理論支撐；美國州政府也有監督責任，地方政府和社區推動聯邦政府關注土地污染問題，強調土地污染治理是各級政府及私人機構、非政府組織和地方社區的共同任務，非政府組織積極參與并投資于土地污染的治理。以超級基金污染場地為例，在聯邦層面，美國環保局是污染場地治理的主管部門，授權各州、社區和棕地的利益相關方協同工作，對棕地進行合理的評估、清潔與可持續的再開發利用，包括：（1）對棕地的評估論證給予資助，將社區小組、投資人、貸款人、發42 WORLD ENVIRONMENT2018年第3期 總第172期封面故事COVER STORY展商及其他有影響的主體聯系在一起；（2）明確責任，分清治理過程中貸款機構、市政當局、棕地的產權所有者、發展商、地塊預期的購買者的責任；（3）為專業人員及被污染社區的居民從事清潔棕地工作提供培訓資金；（4）向棕地清潔工作提供貸款和資助。美國州政府發起志愿者清潔計劃并制定清潔標準，對整個棕地的清潔起監督作用，并與志愿方簽署備忘錄，進行分工合作；對已由私人部門清潔的地塊，由州政府頒發證明已完成清潔的證書；美國地方政府和社區也是推動聯邦政府關注污染場地問題并對此提供幫助的主要力量，并強調棕地治理是各級政府及私人機構、非政府組織和地方社區的共同任務；美國非政府組織通過積極參與并投資于棕地治理，提高了各類項目執行效率，有效推進了棕地的治理進程。二、美國土壤污染風險管理經驗美國土壤污染風險管理主要通過制定相關法律法規、建立風險交流制度、發展風險防控技術、采用風險保險制度等手段及相關政策措施等開展，已逐步形成了一個完善的風險管理體系。（一）完善的法律法規體系1935年4月，美國國會通過《土壤保護法》，后于1960年、1967年分別頒布《聯邦危險物質法》和《固體廢物處理法》。隨著20世紀70年代棕色地塊污染的日益嚴重，美國開始從廢物管理角度控制和管理土壤污染問題，《固體廢物處置法》《危險廢物設施所有者和運營人條例》等法律法規的頒布與實施，進一步控制了由于固體廢物處置不當而對土壤造成的污染危害。1978年的拉夫運河事件推動了《綜合環境反應、賠償與責任法》（又稱《超級基金法》）的出臺，該法案規定責任人對由于有害廢物和有害物質引起的損害向公眾賠償的法規，并設立超級基金來解決治理資金問題，按照國家優先治理污染場地順序名單開展治理，明確清潔費用的承擔者。但是，該法案過于嚴苛的責任界定導致潛在的責任方可能面臨不確定責任及訴訟風險，限制了污染場地的投資開發等問題。此后，《超級基金修正與再授權法案》《棕色地塊經濟振興計劃》《小規模企業責任減輕與棕地振興法》等一些修正和補充法案法規的陸續出臺，推動實現了土壤污染風險管理和棕地再開發。1992年美國頒布的《公眾環境應對促進法》明確了公眾在應對土壤污染事故時43的義務和舉措，鼓勵公眾積極參與土壤污染的預防與治理。美國從化學品及有毒物質控制、水污染防治和控制、水源地保護和農藥、廢氣污染物控制等方面也制定了一系列法律法規，如《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和殺鼠劑法》《有毒物質控制法》《安全飲用水法》《清潔空氣法》等，還制定了有關土壤評價、清理、修復等的方法、計劃指南、技術策略以及案例研究等，從而全面地預防土壤污染風險。（二）有效的風險交流機制風險交流是利益相關者之間交換信息和看法的相互作用的過程。風險交流過程不僅僅只涉及風險性質及其他相關信息，還包括溝通雙方的意見和反饋。從風險管理的角度來看，風險交流的目的是幫助受影響的公眾了解風險評估的過程和管理，對可能的危害形成科學有效的感知并參與到風險管理的決策中，是風險管理的重要環節，貫穿整個風險管理的過程。在土壤污染風險交流方面，美國各政府部門也制定了一系列與污染場地相關的風險交流政策和計劃。在超級基金項目中，公眾參與和風險交流基本是同義的。《超級基金法》規定：公眾參與是場地清理的一個重要部分，要求整個超級基金過程的每一個環節都需進行特定的社區參與活動。美國環保局及相關機構制定的相關政策、規定和指南對超級基金項目清理行動每一環節的社區參與活動做出總結，并指導場地工作人員和其他利益相關者間的協調，逐步為改善場地公眾參與的渠道和方式提出相應建議，以確保社區成員參與到場地清理行動之中。（三）成熟的污染場地風險防控技術目前，美國針對污染場地開展的風險管理行動主要有兩大類型：第一類是清除，從環境中直接清除泄漏的危險物質；第二類修復/救濟，將列入《國家優先治理污染場地順序名單》中的場地和設施開展旨在防止和減輕危險物質進一步進入環境，以保護人的健康和生態環境不受危害。就美國污染場地風險控制技術應用實踐來看，主要包括修復技術、工程控制技術、自然衰減技術、制度控制等技術措施。從污染場地風險防范和風險管理的角度來看，修復技術和風險工程控制技術分別針對于不同的污染場地風險控制與管理策略，前者是通過降低污染物濃度來降低風險，后者是通過切斷污染物遷移途徑來降低風險，相對而言風險工程控制技術比污染修復技術更為有效和適用，成44 WORLD ENVIRONMENT2018年第3期 總第172期封面故事COVER STORY本較低，但需要長期的跟蹤監測。此外，美國環保局還通過污染場地的表征和監測技術、廢物及清除的納米技術等創新項目來評估與應對土壤污染風險，并為創新技術的開發提供資金支持。（四）多樣化的土壤污染風險保險制度美國的土壤污染責任保險是隨環境污染責任保險的開發而發展起來的。美國的環境污染責任保險（又稱污染法律責任保險）主要分為環境損害責任保險和自有場地治理責任保險。前者承保被保險人因其破壞環境造成鄰近土地上任何第三方的人身或財產損害而應當承擔的賠償責任；后者承保被保險人因污染或使用的場地而依法應當支出的治理費用。土壤污染風險保險針對的是因土壤污染造成的人身、財產損害以及土壤污染損害風險。美國的棕地治理環境責任保險屬于任意險，由于棕地治理項目本身具有獨特性及治理手段和面臨的環境風險不同，該保險只能采用“非格式化”的保險單，保險范圍完全有保險合同當事人協商決定，甚至不受州政府監管機構的限制。棕地治理環境風險的不確定性比較顯著，導致環境風險的長期性和保險時效的有限性間的矛盾更加突出。為了降低保險公司在棕地治理中承擔的風險，美國保險業監管部門同意在作為任意險的棕地治理責任險上適用強制責任險的保險時效制度，即可由保險人和投保人根據棕地污染程度、治理技術以及治理后的使用方式等約定污染事故的時效。目前美國保險市場上棕地治理環境保險產品類型已經達20余項，包括針對棕地開發商的固定棕地污染責任保險、針對棕地治理機構和人員的職業責任險以及作為補充的錯誤和遺漏險、用于保護具體從事棕地治理工作或操作人員的雇主責任險、針對棕地治理成本預算超支的成本上限險、基于州政府清理標準和治理基準調整的監管政策險等。三、美國土壤污染風險管理經驗及對中國的啟示當前，中國面臨著土壤環境狀況總體不容樂觀、部分地區土壤污染較重、耕地土壤環境質量堪憂、工礦業廢棄地土壤環境問題突出的嚴峻局面，土壤污染風險防范壓力巨大。2016年印發的《土壤污染防治行動計劃》為中國土壤污染防治工作作出了全面部署，目前，中國已發布《農用地土壤環境管理辦法（試行）》《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》。但是，《土壤污染防治法》還未出臺，仍缺乏專項法律支撐，已有的規定過于分散且原則性較強。此外，還存在著土壤質量底數不清、土壤污染治理科技支撐能力不夠、地方土壤環境監管基礎薄弱、公眾參與不夠等問題，加大了土壤污染風險管理的難度。美國在土壤污染風險管理方面的經驗對中國啟示如下：（一）完善土壤污染風險管理法律法規體系建議加快《土壤污染防治法》的出臺，在污染治理的同時，重點突出源頭預防與風險管控，將土壤污染風險防范理念納入相關法律法規政策的制定中，重視農用化學品使用、危廢管理等源頭控制手段，同時確保即將出臺的《土壤污染防治法》、正在修訂的《固體廢物污染環境防治法》等各法律間的整體一致性。（二）加強中央對地方的溝通指導，健全土壤污染風險交流制度建議加強環保部門與地方部門的溝通與指導，進一步理清中央、地方層面的職責分工。完善管理體系的同時，促進地方層面土壤風險管理能力的提升；建立土壤污染風險信息公開制度和共享系統，進一步明確土壤污染風險信息公開主體、公開范圍、公開渠道，并通過制度建設、優化參與途徑等方式激勵公眾參與到土壤污染風險管理中，形成土壤污染風險預警機制及風險交流制度。（三）推動試點示范，鼓勵創新技術的開發建議通過土壤污染防治技術試點示范等方式，因地制宜，探索適合中國不同區域的最佳可用性技術，形成土壤污染綜合防治模式與技術體系，同時推進創新技術的開發與應用。（四）建立靈活性、多樣化的土壤污染風險保險制度建議探索建立自愿與強制相結合的土壤污染風險保險制度，要求可能產生污染的企業強制購買環境責任保險，通過評估可能發生的土壤污染合算保險費用；保險類型應具有多樣性，供投保人根據自身情況靈活性選擇。此外，考慮建立一批專業性的土壤污染風險責任保險公司，承擔土壤污染修復與治理費用，緩解土壤污染風險管理壓力。作者單位：環境保護部環境與經濟研究中心