我國水生態環境治理的困境與對策

0.引言

黨的二十大報告提出要統籌水資源、水生態、水環境保護，推動江河湖庫生態環境治理。加強水生態環境治理，推進水生態文明建設，對于促進經濟社會可持續發展、滿足人民日益增長的生態環境需求，具有十分重要的意義。

隨著城鎮化和工業化的快速發展，我國資源性缺水和工程性缺水嚴重，生態用水短缺、局部水體水質較差、河湖生態系統服務功能受損、水源地污染等問題未得到根本解決，水生態環境形勢依然嚴峻。部分地區水資源開發利用程度過高，在用水總量保持不變的情況下，生產和生活用水量持續增加，生態用水被擠占，導致生態用水量占用水總量的比例較低。仍然存在河流、湖泊斷流干涸的現象，河湖水域及其緩沖帶水生植被退化，水生態系統失衡。同時，水環境污染依然嚴重，致使可用水量的進一步減少，加劇水資源短缺。一些地方工業企業密集分布，入河排污口底數不清，面臨較高的水環境風險。

我國水生態環境治理乏力，水生態環境保護的市場機制尚不健全，市場主體參與度和社會資本利用率較低�，F行的水生態補償多由地區協調商定，不能客觀反映水生態環境保護的實際成本和所獲得的生態效益，同時，與水生態環境治理投入相比，現有生態補償標準較低，補償年限設計不盡科學合理，補償資金來源單一，缺乏水生態補償長效機制。

自我國《水污染防治行動計劃》實施以來，江河湖庫水資源和水生態環境得到有效保護和治理，水生態環境安全和水生態文明建設被提升到國家戰略高度，這必將推動水生態環境管理由水污染防治向水生態系統保護修復轉變，由單一的水質目標向水生態和水環境綜合管護目標轉變，強化水生態系統整體保護，促進水生態環境質量持續改善。

為了保障我國水生態環境安全，應明確水生態環境治理的重點任務，深入實施水生態保護和水污染防治行動，將生態流量供給納入區域水資源規劃體系中，嚴格設定生產、生活和生態空間開發管制界限，針對重點水生態環境功能區和主要河流斷面實行生態紅線管理，在安全范圍內確保水資源的數量和質量，推動區域水生態環境治理。

已有研究大多集中于水環境污染或水生態系統保護，而側重于水生態環境治理對策研究較少。本研究基于水生態環境治理目標的轉變，通過解析我國水生態環境狀況來辨識水生態環境治理面臨的困境，并針對水生態環境治理中的現實問題提出相應對策。

1.我國水生態環境狀況

1.1生態用水狀況

隨著我國生態環境的改善，生態用水量顯著增加，自2007年以來，全國生態用水量年均保持在100億立方米以上，且呈現持續遞增態勢。2020年，全國生態用水量達到307億立方米，是2010年的2.56倍，遠高于同期總用水量增長率。

2005-2020年，全國生態用水量占用水總量的比例呈持續增長態勢，2020年生態用水占比達到5.28%，比2005年增加3.64%。盡管農業用水比例和工業用水比例有所降低，但仍然分別保持在60%和15%以上，生活用水比例高于10%且呈增長態勢，生態用水比例仍然較低，用水結構尚需優化。在流域內實施工程的水量調節中，大多數項目均沒有考慮生態用水，威脅流域生態安全。

1.2水環境狀況

1.2.1廢水排放量變化

在2000-2015年期間，全國廢水排放總量持續增長，2015年高達735.3億噸，之后增長趨緩，2017年達到699.66億噸，比2000年增長68.51%。在廢水排放總量結構中，生活廢水排放量已超過工業廢水排放量。全國工業廢水排放量呈下降的態勢，從2015年始，工業廢水年均排放量低于200億噸。全國生活廢水排放量逐年遞增，自2014年以來，生活廢水年均排放量達到500億噸以上。

2000-2017年，我國化學需氧量排放總量呈下降的態勢，2017年化學需氧量排放總量降至1021.97萬噸，比2000年降低29.28%。全國生活化學需氧量排放量高于工業化學需氧量排放量，兩者差距趨于增大。年均生活化學需氧量排放量已達到800萬噸以上，工業化學需氧量排放量持續下降。

1.2.2水質變化

2020年，我國地表水優良水質斷面占比繼續提升，在全國地表水監測的1937個水質斷面中，I—Ⅲ類占比達到83.4%，比2015年上升18.9%；劣V類占比為0.6%，比2015年下降8.2個百分點，水質穩步改善。但是，全國水污染防治的總體形勢依然嚴峻，許多地區在氮磷等營養物質控制、流域水生態保護等方面仍存在突出問題。

2020年，在長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河監測的1614個水質斷面中，I―Ⅲ類占87.4%，劣V類占0.2%；與2017年相比，I類和Ⅱ類水質斷面比例分別上升5.6%和15.1%，Ⅲ類和劣V類分別下降5.1%和8.2%。在地表水監測的區域中，西北諸河、浙閩片河流、長江流域、西南諸河和珠江流域的水質優良，黃河、松花江和淮河流域的水質較好，遼河和海河流域為輕度污染。

2020年，按照監測斷面數量統計，在902個地級及以上城市在用集中式生活飲用水水源監測斷面中，有852個全年均達標。其中，地表水水源監測斷面共598個，其中584個全年均達標，主要超標指標包括硫酸鹽、高錳酸鹽指數和總磷；地下水水源監測點位共304個，其中268個全年均達標，主要超標指標為錳、鐵和氨氮。城市密集區水網污染比較嚴重，水系連通性降低，一些城市江段存在岸邊污染帶。江河源頭水環境質量不佳，水源地達不到全年水質合格標準。部分湖泊和水庫水體富營養化，濕地功能退化，水環境污染風險隱患加大。

2.我國水生態環境治理的困境

2.1水生態環境治理主體不協調

水生態環境治理涉及水利、生態環境、自然資源、農業、漁業、林草、城建等多個職能部門，客觀上存在多機構重復管理現象，缺乏統一協調機制，難以形成區域水生態環境治理體系。我國流域水生態環境治理體制不盡完善，流域管理機構與地區相關部門實行條塊分割，流域與行政區的治理邊界不能有效疊合。以行政區為單元進行生態功能區劃，致使流域上下游地區、跨省界地區矛盾突出。由多個相關部門共同承擔流域生態保護和環境污染治理的任務，但各部門的責任和權限不明晰且各自施策，缺乏統籌規劃和綜合管理。部分流域尚未實施總體布局和科學調控，上下游地區之間難以進行密切溝通和協作，不能有效化解流域內各利益相關者在水生態環境治理方面的沖突。

流域水生態環境治理中涉及各行政管理部門之間配合程度較低的問題，導致流域生態環境治理存在多頭管理的局面。例如，流域排污收費、排污權交易等由生態環境部門執行，流域水資源利用和開發由水利部門管理，礦產資源補償費、土地資源占用補償費等由自然資源部門收繳和管理，這種多頭管理既阻礙流域水生態環境集中治理，又不利于提高資金利用效率。

作為水生態環境治理主體的企業缺少外部激勵，治理成本不能實現內部化，難以提高企業參與水生態環境治理的積極性。盡管流域上下游地區依據各自資源環境和社會經濟條件分別采取相應的治理措施，但這種分散化的水生態環境治理成效存在局限。一些地區過度依靠行政手段開展水生態環境治理，忽視經濟管理手段，不能促使上下游地區形成責任和利益共同體。

2.2區域水生態環境治理能力弱化

區域水生態環境治理的頂層設計與整體規劃布局缺失，聯動協調能力弱化。許多地區對水生態保護與修復的投入不足，未能落實已有規劃中的水生態保護與修復措施，對規劃方案也未進行細化，沒有制定水生態保護與修復專項行動計劃。

區域水生態環境治理目標制定未能與水生態環境質量改善效益評估、流域上下游地區生態環境治理績效評估相銜接。隨著資源約束趨緊，粗放型經濟增長方式下規模化資源開發難度加大，投資邊際效益遞減，無法長期維持投資規模持續擴大的格局。全國水生態環境治理基礎設施薄弱、治理設備投入不足、治理工程建設進展遲緩。部分地區基礎設施不能滿足水生態環境治理的實際需要，盡管已經增加了生產和生活節水設施建設投入，但城鄉管網漏損率依然沒有明顯下降。部分工業行業的生產工藝和重點環節耗水嚴重，萬元工業增加值用水量保持較高態勢。我國城市污水集中處理率逐年提高，但一些地區的農村鄉鎮卻由于基礎設施建設嚴重滯后而難以進行污水集中處理。部分工業園區由于沒有建設配套的污水處理設施，成為水環境污染排放聚集區。

2.3水生態環境治理制度功效有限

水生態環境治理制度建設滯后，難以有效執行。我國現有的部分法律法規與水生態環境治理相關，但這些法律法規的制定部門及側重點不同，相關措施不能落實到位，因此執行難度較大，“河長制”“湖長制”雖已開始全面推行，但尚未形成良性運行體系，社會認知和接受程度亟待提高。水生態環境治理主體的投入嚴重不足，尚未在全流域形成完善的水生態保護責任制度。沒有建立水生態環境治理相關標準和規則規范，水生態保護和修復實踐缺少指導依據和制度約束。

目前，我國流域生態補償以政府財政轉移支付方式為主，市場化補償方式為輔，大部分地區市場化補償處于探索實踐中。流域生態補償主體單一、補償責權利不明晰、流域生態服務成本和收益分配不均，如果長期依賴于政府補償模式，將導致流域生態補償的實施缺乏穩定性。流域生態補償采取均一標準，容易導致客體受償額度不足或超標。流域生態補償制度執行力不強，補償資金使用效率較低。生態補償投融資渠道單一，補償時長周期較短、補償實施范圍較小。許多地區生態補償投入水平較低，少數地區的部分補償資金來源于國際機構贈款、貸款和資助項目等。

2.4流域水生態環境預警系統基礎薄弱

我國水生態環境預警系統不健全，針對多數已實施工程中的水生態環境影響缺少定期監測和成效評價。以流域為單元的水生態環境治理未得到重視，缺乏流域尺度上的整體治理布局。當前的水生態環境治理僅注重河道水體的集中治理，對水生態系統功能和水生生物生境的保護與修復重視不夠，缺乏有效的生態保護和修復措施。沒有將生態保護修復與生態用水量、水環境質量目標管理相結合。流域水生態環境風險預警和應急機制不完善，流域非重點功能區通常是水生態環境風險高發區域，以現有的流域管理能力很難覆蓋到這部分區域，尚不具備應對全流域突發性水生態環境風險的響應能力。

重點流域水生態環境應急預警系統不完善，尚未建立有效的風險預警平臺。流域水生態環境監測手段落后、應急處置能力較低，不能適應流域水生態環境治理的形勢，部分企業超標排污問題未能得到及時有效遏制。沿江工業園區布局密集，化學品生產企業較多，特別是中上游地區承接下游地區潛在的污染產業轉移，水環境污染風險加大。

2.5水生態環境治理監管力度不足

流域水生態環境治理的職責不明確，涉及地區各自為政。流域規劃實施的監管力度不足，缺乏有效的管理手段，監管責任不到位。現有監管和執法體系不能滿足新形勢下水生態環境治理的實際需求，在一定范圍內仍面臨違法成本較低、執法成本較高的挑戰。不能實時公開水生態安全信息，難以實行公眾監督。社會參與機制不健全，公眾參與水生態環境治理的積極性不高。

區域水生態環境治理的投入高于針對生態環境保護的補償，導致無法發揮流域生態補償應有的激勵效應，難以引導流域上游地區積極開展生態環境建設。流域生態補償標準制定與補償實施保障制度安排脫節，流域生態補償方式可操作性較弱，一些地區在流域生態補償實踐中缺少全程監管和績效考核。

3.推進水生態環境治理的對策建議

針對水生態環境治理的現實問題，需要以政府、企業、社區和公眾等利益相關者為主體，開展水生態環境綜合治理，推行全社會多元化投入，充分發揮政府主導、市場調控、全社會參與的作用。將水資源稟賦、市場條件和生態安全等方面統籌考慮，運用行政、技術和經濟手段，提高生態用水效率，強化水環境污染防治，提升水生態環境治理體系和治理能力現代化水平。

3.1構建水生態環境協同治理機制

改進水生態環境治理機制，打破條塊分割的管理模式，優化相關部門職責配置，明確各自分工，推進部門協調聯動，完善水務部門與相關部門的河湖生態環境治理聯合執法制度，壓實河湖長職責，充分發揮各級河湖長的作用。確立“維護河湖健康、共促人水和諧”的基本目標，將水生態保護與防洪、水力發電等進行統籌布局，正確處理上下游地區之間、河流與湖泊之間等水體生態用水和污染防治的關系，實現區域間權益平衡、集體與個體之間權益平衡。

切實保障區域生態用水量，嚴格控制主要水污染物排放量。改善水生態功能和水環境質量，有效減少過度開發建設對水生態系統造成的損害。制定流域廢水污染物排放量控制規劃，依據水環境容量和入河污染物限排控制要求，實行流域重點控制單元污染減排。明確流域上下游地區的管制范圍，制定流域與區域相結合的水生態保護和水環境污染防治綜合管理規劃。優化產業結構和產品結構，采用清潔生產工藝，嚴禁新建、擴建污染嚴重的產業，停止在飲用水源地附近開展的所有生產活動。對于流域開發項目；必須執行節水減排制度，嚴格控制污染源增加，防止流域生態系統退化。

農業應將廢水污染負荷較小、水土資源利用率較高作為產業選擇的主要標準，從源頭上對流域農業面源污染進行防控；工業對水資源和水環境的影響較大，因此占比不宜過高，應發揮流域自然資源優勢，選擇綠色生產企業，支持低耗水、低污染的項目；服務業的能耗和污染負荷較小，可依據區域要素稟賦進行優先選擇。

3.2改進水生態環境治理制度

深化水生態保護修復和水環境污染防治的制度安排，確立流域生態空間的功能定位，切實保護水源、濕地、森林等生態用地，提高流域生態產品供給，滿足經濟社會需求。減少自然資源消耗、降低流域資源開發強度，保證生產和生活水污染物排放量持續下降。堅守流域生態保護紅線，明確將飲用水源保護區、濕地保護核心區等納入流域生態保護紅線區內。嚴格執行生態保護紅線區管理制度，加大水源地保護力度，禁止在飲用水功能區主干流設置直接排水口，切實保障飲用水水質安全。

完善流域產業的環境準入制度，各產業區必須實現廢水達標排放，嚴禁中下游地區落后產能向上游地區轉移，促進區域產業綠色轉型。實現流域資源開發與生態保護并行，禁止同類項目盲目重復建設。注重流域上下游地區、左右岸地區協作，強化區界緩沖地帶水質管理。嚴格執行水污染物排放控制標準，對不符合清潔生產要求、未達到標準的建設項目堅決不予審批。對未能實現廢水排放總量控制目標、未達到功能區水質標準的地區進行處罰整治。加強工業園區的規范建設，排放污染物不能達標的企業一律禁止進入園區。

3.3引導多元主體參與水生態環境治理

政府、企業和公眾需共同參與水生態環境治理，加強流域上下游地區政府部門之間配合，完善區域協商制度，簽訂多方協議，明確各方在水生態環境治理中的具體任務，共同承擔流域生態保護和環境治理的綜合成本，嚴格監控各行政區出入水口，確保水量供給和水質達標。加大水生態保護和水環境污染防治投入，推動城鄉污水管網建設。強化流域水生態系統保護與修復，提高水資源利用效率，降低水環境污染負荷，最大程度減少生態環境損害。

對采取流域生態保護和環境治理措施的企業，可以實行減免稅費、提供優惠貸款等；對水環境治理取得明顯成效的地方政府，可以給予獎勵和補貼；對損害流域生態環境的相關者，必須進行懲戒處罰。流域資源開發利用者和損害者應至少承擔水生態環境治理費用，確保水生態環境損害成本不低于治理成本。加大資金和政策的支持力度，培育流域生態環境服務交易市場。開展水生態環境治理創新實踐，促進水生態環境治理服務市場化。在推行政府購買生態環境保護服務的同時，注重政府投入與社會資本合作，鼓勵第三方承擔水生態環境治理任務。

3.4實行流域生態補償

根據流域水量和水質要求，明確流域上游和下游地區生態補償的責任和權限。如果上游地區的水生態保護和水環境治理符合既定要求，可以為下游地區提供符合水量和水質標準的水源，那么下游受益地區必須對上游保護地區進行生態補償。反之，如果上游地區不能按照要求提供符合標準的水源，就需要上游地區承擔相應責任。同時，在增加流域上下游地區政府財政轉移支付和專項資金補助的基礎上，倡導市場化生態補償，建立流域生態補償服務平臺。

合理確定流域生態補償范圍，當生態補償范圍較小時，生態服務供給者數量有限，流域受益群體明確，可以選擇補償主體與客體對接的方式進行直接交易。對于流域跨越多個省（自治區、直轄市），生態補償范圍較大的情況，可以采取公共支付的方式在區域財政稅收中提高生態補償額度占比。流域上游地區政府主管部門應該依據生態損害程度和生態保護貢獻權重，將獲得的補償資金分配給受損者和保護者。同時，也可以采用稅收減免、政策優惠、項目扶持等方式對流域上游地區實行間接補償。流域主管部門應按照流域水質改善和水量保證標準考核生態補償項目實施進展，分析流域上下游地區生態補償政策實施前后的損益變化。

3.5推動水生態環境功能區建設

加強水生態環境功能區空間管理，明確區域水生態服務功能，從水生態系統整體性出發，堅持生態優先、自然恢復。開展專項整治行動，提升治理效能，加強區域節水和再生水循環利用，查驗水生態環境功能區水量和水質，核定流域環境容量，對功能區水生態環境治理目標績效進行綜合評價。確定重要斷面生態用水控制指標，推進河口地區和生態環境敏感地區的生態用水保障。嚴格審查入河排放日設置，制定沿江沿湖地區產業開發項目負面清單，控制流域污染增量，降低內源存量污染。實施水土流失防治、點源污染治理、河道清淤整治等工程，保護河湖連通性。以河湖生態系統功能保護和水質達標為目標，將水生態保護與水環境污染防治的具體任務分解落實到流域內各行政區。編制水生態資產負債表，評估水資源損減、水環境污染、水生態系統退化等非期望效益，建立水生態資產核算體系。

3.6強化水生態環境治理監管

加強水生態環境功能區、省區界緩沖區、入河排污口、飲用水源地等重點區的水量和水質動態監控，開展跨界斷面水質考核和生態用水量動態監管。運用衛星遙感、大數據、物聯網等手段對河湖生態流量進行跟蹤監測，設置水環境監測斷面，對水污染物、水污染源和水環境介質實施統一監管。強化水生態環境常規監測、定點監測和實時監測，提高重要江河湖泊生態功能區、主要江河干流和一級支流省界斷面水量和水質監測覆蓋率。加強水生態環境治理監控、預警及應急處置等方面的能力建設，提升水生態環境治理監管水平，形成流域與區域、產業之間互補聯動的監控網絡，實現監測信息共享。

摘自《中國國土資源經濟》2023年4期