城鎮供排水一體化下的特許經營策略與整合路徑
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特許經營作為一種有效的市場化手段，能夠促進城市水務服務的提升并優化環境公共服務。本文首先對水務行業特許經營發展歷程和現狀問題進行了簡要介紹。在此基礎上，提出了城鎮供排水一體化趨勢下的5種特許經營策略。最后，對城鎮供排水一體化下特許經營3種整合路徑涉及的關鍵步驟進行說明，以供參考。
關鍵詞：城鎮供排水一體化 特許經營策略 整合路徑
01城鎮供排水一體化
隨著我國城市管理能力的不斷提升，對城市供水、排水實施一體化管理或將成為城市現代化建設的重要組成部分。供排水一體化，是指將供水系統和污水處理系統轉變為統一的資源管理模式，從而使水資源得到科學合理的開發利用。結合供排水一體化格局的構成內容看，主要包括了供水、污水處理、供排水管網及水資源回收利用等。
圖1-1 供排水一體化示意圖
近年來，各地在城市供排水一體化方面陸續展開實踐和探索。2020年11月，成都市印發《關于優化水務管理體制構建供排凈治一體化機制的試行意見》，成為全國第一個系統化推進供排凈治一體化的地區。成都市將水務全產業鏈存量設施以TOT模式劃轉行業國企經營。同時，擴大特許經營范圍，將市政管網、下穿隧道、河道及附屬設施等以BOT方式授予行業國企特許經營權，從而實現“廠網河”一體化綜合治理，“供排凈治”一體化閉環管理。2022年7月，西安市出臺《西安市供排水設施資產移交劃轉實施方案》，全面推進全市供排水設施資產移交劃轉工作。方案明確將全市供排水設施資產整體移交西安水務集團，以積極打造供排水“一張網一盤棋一體化”大水務格局，形成原水、供水、排水、污水處理、污泥處置、再生水回用的水務全產業鏈體系。實踐中，城鎮供排水一體化會呈現出由一家單位主導的“一城一企”情況。
02城鎮供排水一體化下的特許經營
（一）水務行業特許經營的發展歷程
我國水務行業特許經營的發展歷程基本與國家特許經營政策文件的頒布與實施相契合。總體來看，隨著國家特許經營政策文件的出臺和陸續完善，特許經營模式在我國水務行業的發展也日趨成熟。
2002年12月，原建設部印發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號），提出在城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業實行特許經營制度。2004年，為規范城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業的特許經營活動，原建設部出臺了《市政公用事業特許經營管理辦法》，各地政府紛紛推行供水、排水、燃氣、供熱、公交等領域的特許經營模式，并因此催生了一批跨區域的水務投資運營企業。
2015年，國家發改委、財政部等六部委聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，進一步規范能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動。2023年11月28日，國家發改委網站公布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（修訂征求意見稿）》。《特許經營意見稿》規定了特許經營項目機制的相關部署，細化了特許經營方案和特許經營協議的內容，對水務行業特許經營項目的落地明確了更為精確的實施路徑。
（二）水務行業特許經營的現狀評估
1.特許經營權授權不規范
因歷史原因，部分區域供水或污水處理一般交由當地的水務企業或事業單位運營管理，在特許經營制度實施前已經形成事實經營，政府雖未授予特許經營權，但是實際控制著供水以及污水的特許經營權，后期也并未規范特許經營權的運營以及管理；另外，部分地區通過直接授予地方水務企業供水以及污水特許經營權來實現特許經營的轉移，與目前相關政策要求通過競爭性的方式授予特許經營權相違背。
2.產品質量以及服務標準參差不齊
目前部分區域因為產業結構、經濟以及人口、規劃等因素的調整，無法統籌規劃區域內供排水藍圖，進一步導致區域供排水特許經營企業較多，部分供排水企業無法落實地方政府環保要求，特許經營企業生態環保問題頻出，水處理問題安全問題突出，運營管理能力無法滿足區域發展要求；因區域供排水企業較多，特許經營者提供產品質量以及服務標準參差不齊，投訴問題長久無法解決；針對特許經營企業的評估機制以及考核機制缺乏，無法實現低效低質特許經營企業的退出。
3.部分項目投資規模偏離實際需求
部分區域供排水特許經營企業投資規模較大，導致大量供排水資產產能無法高效利用；特許經營項目論證程序缺失，廠網建設過于超前，處理工藝過分高于環保的基本要求導致處理成本較高，嚴重脫離區域經濟發展需求以及財政的承受能力；且部分民營特許者罔顧自身投資、運營能力以及項目融資成本，盲目上馬重大供排水項目，造成地方資產的嚴重浪費。
4.水處理定價機制不健全
水務處理行業，尤其是供水和污水處理的價格制定，要兼顧特許經營者的收益、地方政府的財政承受能力以及居民的支付能力，做好市場屬性與公益屬性的有效平衡。部分國有水務集團的污水處理服務以及供水服務采用以支定收或固定付費方式，缺乏相關的價格調整措施，導致服務收入與市場運行脫軌，不利于水務集團的做大做強；部分區域水處理特許經營價格缺乏彈性，水處理價格機制不夠完善，無法對特許經營者起到激勵和約束作用。
（三）特許經營模式對城鎮供排水一體化的影響
1.有利于提高運營服務質量
特許經營模式注重市場競爭和用戶需求，特許經營者會更加關注服務質量和用戶滿意度，提升供排水服務水平。特許經營者在獲得政府授予的特許經營權后，一般會在所在區域市場內進行長期經營，因此具有獨家從事特許范圍內水務業務并獲取收益的權利。這不僅是特許經營者長期穩定經營的基礎，也是一種有效的優勝劣汰機制，對于提高企業的整體素質和經營管理效率都具有十分重要的作用。
