成本、費用一直是行業無法回避而又廣泛熱議的話題。

構建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的收費機制，是推動我國城鎮污水收集處理工作可持續發展的根本保障。

本文通過分析我國城鎮污水處理費現狀存在的標準低，污水處理費占水價、人均可支配收入比重偏低，污水處理費不能覆蓋全成本且未包括收集環節等問題，提出有關對策建議，為推動我國污水處理費機制建設，提升污水收集處理設施效能提供參考。

01

污水處理費現行政策及收費標準

（一）現行污水處理費有關政策

我國污水處理費的相關法規政策主要有《中華人民共和國水污染防治法》《城鎮排水與污水處理條例》《污水處理費征收使用管理辦法》（財稅[2014]151號）等，明確了我國城鎮污水處理費的征收、使用和管理的有關內容，按照“污染者付費”原則，由排水單位和個人繳納，公共供水企業代征后上繳入庫，政府通過購買服務方式，向提供污水處理服務的單位支付服務費，征收的污水處理費不能保障城鎮污水處理設施正常運營的，由地方財政給予補貼。這一系列法規政策奠定了當前我國城鎮污水處理費的基本格局。

2015年，國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部印發《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》(發改價格【2015】119號)，明確“收費標準要補償污水處理和污泥處置設施的運營成本并合理盈利”“2016年底前，設市城市污水處理收費標準原則上每噸應調整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元”“已經達到最低收費標準但尚未補償成本并合理盈利的，應當結合污染防治形勢等進一步提高污水處理收費標準”。

該文件的出臺推動了各地污水處理費標準的提升，有力支持了促進污水處理和水污染防治。但各地政策執行情況不一，污水處理收費標準不能覆蓋污水處理成本的現象仍較普遍。相關專家學者對污水處理費收費標準確定與調整、成本定價原則與方法等進行了大量研究，提出了不同角度的定價方法，但尚未有明確統一的定價與調整標準供各地參考執行，相關定價原則有待進一步明晰與健全。

2020年4月，國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、生態環境部、水利部聯合印發了《關于完善長江經濟帶污水處理收費機制有關政策的指導意見》(發改價格[2020]561號)，明確各地要嚴格開展污水處理成本監審調查，污水處理成本包括污水處理設施建設運營和污泥無害化處置成本，明確要按照補償污水處理和運行成本的原則，合理制定污水處理費標準，完善污水處理費標準動態調整機制。該文件進一步明確了要在開展成本監審的基礎上，將污水處理費標準調整至合理水平，同時明確了成本范圍，但實際中長江經濟帶地區污水處理成本也尚未調整到位。

（二）我國城市污水處理費收費標準概況

本文選取36個大、中城市為重點研究對象，通過統計各城市污水處理費標準，以及在居民生活用水價格（第一階梯）、人均可支配收入中的占比等，分析其污水處理費收費標準水平。根據中國水網、各地公開及調研數據，目前全國城市居民生活污水處理收費標準平均約為0.96元／立方米，略高于國家明確的最低標準。

在重點調研的36個大、中城市污水處理收費標準、居民生活用水價格（第一階梯）、年人均生活用水量、人均可支配收入等的數據基礎上，計算各城市污水處理費有關占比情況，如表1所示。

36個大、中城市居民生活污水處理收費標準平均為1.03元／立方米，最高為上海市的2元／立方米，最低為拉薩市的0.8元／立方米。36個城市中僅拉薩市低于國家規定的0.95元／立方米標準，20個城市未超過0.95元／立方米，大于1元／立方米僅有7個城市。居民生活用水價格方面，36個大、中城市平均為3.44元／立方米，最高為石家莊市的5.23元／立方米，最低為拉薩市的2.34元／立方米。36個城市污水處理費占生活用水水價比重平均為31％，占比最高的為上海市的47.1％，最低的為石家莊市的18.2％。然而，國外紐約、倫敦、巴黎、東京等城市污水處理費占比超過一半，遠高于我國上述城市的占比數據。

人均可支配收入中的占比方面，36個大、中城市人均年污水處理費支出占可支配收入比重分布在0.07％～0.31％，平均為(1.13％；人均年水費支出占可支配收入比重分布在0.26％～0.73％，平均為0.42％。通常以人均水費支出占人均可支配收入的比例來衡量居民水價承受能力，許多國家政府和國際組織都給出了居民水價承受能力基準，如世界銀行為3％一5％，美國為2.5％，紐約、倫敦等城市約為1％，均顯著高于我國大、中城市水平，相應的我國城市年污水處理費支出占可支配收入比重也遠低于國外發達城市。

02

我國城鎮污水處理費存在的問題

（一）污水處理費收費標準偏低，動態調整機制待落實

隨著一系列污水處理費有關法規政策的出臺，各地基本建立了污水處理費收費機制，有力推動了污水處理行業發展。城市污水處理廠的用電、藥劑和人工等生產要素都直接影響污水處理設施的運行成本，但用電、藥劑和人工等的單價一直處于變化中，也就決定了污水處理廠的運行成本是一個波動值。

這就意味著地方政府應基于污水處理設施生產要素的價格變化和實際治理目標要求的變化，建立污水處理費動態調整機制，保證污水處理設施的正常運營。然而，目前各城市普遍存在收費標準偏低，沒有依法覆蓋污水和污泥處理設施運營成本的情況，動態調整機制未落實，甚至仍有不少城市居民污水處理費收費標準低于國家2015年確定的居民每噸“不低于0.95元”的標準。

據統計，全國目前仍有100多座城市的居民污水處理費收費標準低于0.95元，而超過60％的城市居民污水處理費收費標準也只是剛剛達到0.95元的最低標準，遠不能覆蓋處理成本。

36個大、中城市居民生活污水處理收費標準平均為1.03元／立方米，現狀排水標準情況下，一般污水處理成本約1.6元／立方米，若按全成本測算，城市污水收集處理（含管網）成本最少需要2.5元／立方米，我國城市污水處理費收費標準無論從覆蓋成本角度，還是與國際發達地區水平相比均存在一定差距。

此外，隨著美麗中國建設的推進，各地對水環境要求越來越高，部分地區貫徹新發展理念有偏差，認為提升污水處理廠排放標準就能改善水環境，一味追求出廠水達到地表水Ⅳ類，甚至Ⅲ類水等更高的標準，導致處理成本進一步增加，未將有限資金統籌用于污水收集處理系統性建設，資金投入產出效益不佳。

表1 36個大、中城市污水處理費情況

（二）污水處理費未覆蓋管網運行維護成本

近年來，我國不斷加大污水處理設施建設和運行管理力度，全國污水收集處理能力和水平顯著提升，2022年全國城市污水處理廠處理能力達2.16億立方米／天，污水處理率達到98.11％，然而城市生活污水集中收集率為70.06％，城市污水收集系統存在明顯短板，管網老舊破損、污水處理廠進水濃度低、缺乏專業化運行維護等問題普遍存在，污水管網建設改造仍需大量資金投入。

而我國污水處理費收費標準中不包括管網的運行維護成本，《污水處理費征收使用管理辦法》明確“污水處理費專項用于城鎮污水處理設施的建設、運行和污泥處理處置，以及污水處理費的代征手續費支出，不得挪作他用”；《關于完善長江經濟帶污水處理收費機制有關政策的指導意見》更是明確“污水處理成本包括污水處理設施建設運營和污泥無害化處置成本”。

這也就意味著，目前全國各地征收的污水處理費并不能直接用于支持污水管網建設運維成本開支，相當于我國污水定價的原則是“部分成本核算”，污染者付費只涵蓋了污水處理，未涵蓋污水收集環節。在污水處理收費尚不能覆蓋處理成本的情況下，污水管網運行維護的費用基本全部依靠財政補貼，各地財政負擔較重，運維、投入不足，難以充分發揮設施效能。

（三）污水處理定價機制及成本監審有待規范

雖然我國目前已制定了較為完善的污水處理收費有關法律法規和政策文件，明確要合理調整污水處理收費標準，但對定價機制、成本的構成和具體審核標準、標準校核周期等缺乏進一步的規定與指引，各地普遍存在調價周期較長、調價程序復雜等情況，相關政策執行存在一定難度，需進一步完善有關支持政策，加快推動污水處理收費政策完善。

03

對策建議

（一）完善污水處理費定價機制，合理制定污水處理費標準

一方面，要進一步強化污水處理收費動態調整機制，敦促地方盡快調整達到覆蓋污水污泥處理全成本的要求，一步到位有困難的可分步調整，逐步提升至合理水平；另一方面，持續推進長效機制建設，可參照《城鎮供水定價成本監審辦法》《城鎮供水價格管理辦法》，推動研究制定城鎮污水價格管理辦法及城鎮污水定價成本監審辦法，以法規文件形式進一步規范污水處理費定價機制與調整周期，推動各地系統完善收費機制，合理制定污水處理費標準，為城鎮污水處理事業長遠發展提供制度保障。

（二）創新完善收費政策，強化管網運行維護

借鑒發達國家和地區的通行做法，從污水處理全系統、全成本角度考慮，將“污水處理費”改為“污水收集處理費”，可從發達地區率先開展試點示范，探索將污水管網的運行維護成本納入污水處理費收費標準覆蓋范圍，從根本上破解管網運行維護資金保障難題，提高污水管網收集效能。目前，已有部分省份在實踐中統籌污水處理費用于污水收集和處理系統，可在總結試點示范經驗的基礎上，逐步推廣。

（三）推進廠網河（湖）一體化運維和按效付費

推廣北京、廣州等地經驗，推進廠網河（湖）一體化運行維護，建立專業隊伍進行運行管理。建立污水處理運營服務費與污水收集處理設施運行效能掛鉤的考核機制，將污水處理廠進水污染物濃度、污染物削減量、管網養護成效等指標納入協議約定的績效考核體系，按效付費，充分發揮資金效益，提高污水收集處理全系統運行效能。