十八屆三中全會“處理好政府和市場關系”的提法，再次明確中央對深化改革的決心，基礎設施和市政公用行業改革也已箭在弦上。一個明顯的現象便是，近期PPP被越來越多的政府官員提及并見于報端。但改革終究走向何方、如何落實，仍是未知。

文/張燎（濟邦咨詢公司 董事總經理）

一、改革目標
      貫徹落實十八屆三中全會提出的相關改革目標：在深入理解和兼顧市政公用行業民生性和自然壟斷特點基礎上，做好政企分開、特許經營、政府采購公共服務和政府監管，正確處理政府和市場的關系，積極發揮市場機制的決定性作用。

二、改革總體思路
      以增量和存量設施中全面推行特許經營制度和政府購買服務為抓手，推進落實市政公用事業政企分開、政事分開；以鼓勵PPP模式為抓手，在有需求的地方和行業積極引導各類社會資本進入市政公用事業；以提高行業技術標準、鼓勵跨區域服務、增加財政政策引導為抓手，推動提高行業集中度，培育市政公用行業的大型現代化企業；以完善準入、運營、價格和補貼制度為主要抓手，建立健全適合于各類資本平等參與的市政公用事業科學監管體系。

三、主要改革措施
     應該肯定，市政公用事業在2002年提出加快推進市場化進程改革以來，尤其是2004年頒布的市政公用事業特許經營辦法后，相比其它基礎設施行業，引進社會資本、發揮市場機制方面取得了非常顯著的成績。但是，上一輪改革中暴露出來的問題也說明，亟待在成本監審、定價機制、績效對比、增加透明度和公眾參與方面，進一步深化改革。主要措施建議如下：
     （一）激活和完善市政公用事業特許經營制度。2004年的126號文，提出了市政公用事業特許經營制度的正確改革方向，但實施中存在兩個問題：一是對特許經營制度的認識不深、闡釋不透，導致實踐上理解不準確，操作不恰當，誤把所有關涉市場機制的模式措施都歸為特許經營。二是僅在增量設施和項目中施行特許經營，簽定特許協議，而大量的存量設施和國有在營市政公用企業完全沒有施行，導致這一制度成為“半拉子工程”，進而使得大量政企不分、政事不分的現象繼續長期存在。
     我們認為，特許經營制度是因應具有自然壟斷屬性的市政公用事業所需要的一種特殊的行業管制制度安排；它應該是一種獨立于公用事業企業“所有制”的制度，無論特許經營者是國有的、私營的，還是股份制、混合所有制的，都應該能適用于同一套管制制度，從而合理劃分政府和市場（企業）邊界。因此，我們建議在闡述清楚特許經營制度的含義基礎上，在所有市政公用事業——無論其是新建還是存量，無論是政府投資還是社會資本投資管理——全面推行特許經營制度。
     （二）推進政府采購公用事業服務，保障公用事業企業的財務可持續，約束政府主導造成的重復建設。市政公用事業具有民生性，其終端（用戶）價格實行政府定價理所應當，政府毫無疑問是市政公用事業服務的最終責任主體。但是，承擔服務提供責任的公用事業企業需要獲得市場地位，按照市場規律行動，保證企業的財務可持續，處理好政企關系的最佳方式即是推行地方政府采購公用事業服務。
     基于契約（特許經營協議及配套的相關服務協議）的政府采購公用事業服務，一方面更容易劃分清楚政企關系，另一方面能夠方便對接各種產權所有制的特許經營者（服務提供者）；再有，在終端價格無法覆蓋完全成本的情況下，政府能制度化地提供財務補貼，進而要求推進政府中期財政預算規劃能力。
     （三）鼓勵通過PPP（Public-Private Partnership, 公私協作）引入社會資本參與。我們認為，在市政公用事業行業，特許經營設施和項目并不一定要是社會資本投資運營的PPP模式，不搞一刀切，財力殷實的地方政府投資運營應予認可，但市政公用事業的PPP一定是特許經營項目。特許經營與PPP有交集，卻并非同一概念。應該鼓勵運用各種PPP模式，譬如BOT、DBFO、ROT、BOO、BLT、O&M等等引導社會資本、技術、人才和管理經驗進入市政公用事業，形成績效比對和競爭機制下的鯰魚效應，強化地方政府的契約意識。
     PPP合同關系，就是社會資本參與市政公用事業背景下的政府采購公共服務的法律關系。
     不要求所有的地方政府和市政公用事業都要實行PPP，應該視地方政府財力規劃、政府對公用事業服務效率的要求、現有在位運營商的績效表現、行業或項目的技術新穎性、市場供給狀況等因素，在公開行業績效信息的基礎上，綜合權衡后由地方政府決定是否及如何在當地的市政公用行業引入PPP模式。
     （四）合理引導行業集中度適度提高，促進行業運營管理水平提升。我國市政公用事業的一個明顯特征是“小、散、弱”，企業管理水平和技術投入因此也差強人意。在城鄉統籌發展的新型城鎮化過程中，有必要通過提高技術標準、鼓勵跨地區共建共用、跨區域綜合服務等方式，必要時借助財政政策等引導手段，促進市政公用行業的大型企業出現和成長，形成中國市政公用事業的大型現代化企業，具備條件的甚至走出去參與國際競爭。但這種引導不應該理解為政府的拉郎配和簡單的小舢板捆綁，應該采用市場化的兼并收購，讓規模經濟和協同效應等市場機制的內力發功。政府應該著力消除跨區域并購的準入障礙和明晰服務監管要求、價格補償機制等制度供給。
     （五）健全市政公用行業監管體系，特別是價格監管機制。市政公用事業之所以停留在“聞起來香，吃下去澀”的現狀，重要原因在于監管體系不完善，尤其是起著指揮棒作用的服務價格機制。由于現行管理體制的分割，市政公用行業管理部門雖然熟悉了解行業，但在關鍵問題上發揮作用受到限制。
     如果將市政公用事業的提供過程從另一個角度看作是政府采購公共服務，那么情況又豁然開朗。我們承認，價格管理部門強調和管制的市政公用事業服務終端價格的民生性、公益性是非常合理的，我們更進一步認為它需要更高的透明度、資本投資的可規劃性、公眾參與度；同時市政公用行業管理部門可以將“政府采購合同價格（或服務價格）”與“財政補貼”（終端/用戶價格與服務價格的差額）作為兩個監管的重點，結合特許經營制度和政府采購服務的合同安排，與財政部門配合，形成一套行業管理部門引導市政公用事業健康可持續發展的抓手。
     按上述思路，行業管理部門協助地方政府及財政部門，監審好公用事業特許運營商的成本，按照中長期服務采購合同（特許協議及其配套合同）和政府允許的終端價格，定期計算支付或扣收用戶現金流低于或高于監審成本及合理盈利所需的現金流部分。這些成本監審和服務成本差額補貼的中長期合同和財務規劃，為地方政府財政中期規劃提供了技術基礎。對于欠發達地區和重點扶持地區和方向，中央政府財政可以建立專項資金用于引導性補助補貼。
     （六）建立和健全市政公用投資約束機制，防范重復建設、低效建設和地方債務風險。按上述改革方案，地方政府對市政公用事業的新增資本投資需求將通過下達給特許經營者（可能是地方政府直接擁有的，也可能是社會資本投資、參股的混合所有制運營商），并通過特許協議預先約定的機制進入服務價格，影響今后政府采購公用事業服務所需支付的服務價格，輔以投資規劃公開、成本公開，人大專門委員會的聽證等措施，從而形成投資約束機制。
     政企分開落實，特許經營關系明晰后，地方政府以前那種一味讓公用事業企業承債進行固定資產投資，甚至重復建設、超前建設的現象，可能得到相當程度的抑制，由于市政公用事業的無序投入形成的地方債務風險也可以得到緩解。

四、配套制度和保障措施
為實現前述目標，需要提出及施行以下配套制度和保障措施：
     （一）重新修訂，爭取由國務院頒布《市政公用事業特許經營管理條例》
     （二）起草、修訂發布市政公用各子行業的《特許經營合同》及配套《公用事業服務采購協議》示范建議文本
     （三）起草發布《促進民間參與市政公用事業（PPP）管理辦法》
     （四）起草發布《市政公用事業服務監管指引》
     （五）與財政部門聯合起草發布《市政公用事業引入民間資本的專項引導資金管理辦法》
     （六）與發改、商務等部門聯合起草發布《推進市政公用事業現代化企業發展的意見》，包括中資企業走出去進行海外公用事業項目投資的鼓勵政策。
     （七）制訂市政公用各子行業的技術標準，鼓勵大型企業進行跨區域服務，實現規模經濟。