文/李競一（濟邦咨詢公司 總監）
十八屆三中全會提出要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”，把“市場化”在“資源配置”中的重要性提升到了前所未有的高度，而“政府購買服務”和“混合所有制”則成為落實這一主基調的兩個關鍵路徑。
“政府購買服務”是通過公共部門與私營部門間的服務交易關系，實現“以市場化方式進行資源配置”，達到轉變政府職能、改進公共服務提供方式、提高公共服務績效水平等目的；
而“混合所有制”則是通過國有資本和社會資本間的股權合作關系，實現“對資源配置進行市場化改造”，達到深化國有企業改革、促進國企去行政化、打破國有壟斷、提高資源運用效率等目的。
對于“政府購買服務”，這一概念是傳統意義上政府購買行為的廣義延伸，不易產生理解上的歧義，應用的重點在于對其應用范圍、政府職能定位和績效衡量等方面的決策，筆者已在其他文章中有所論述。而對于“混合所有制”，雖然由來已久但定義寬泛、含混，極有可能在實踐中產生形式化應用的風險。
在市政公用領域，過去十多年間的國企改革即大多圍繞著混合所有制展開，但除了少數成功案例外，大部分混合所有制改革異化成了“一賣了之”型的存量資產套現和“不歡而散”型的公私部門互制。因此，在市政公用領域迎來第二輪國有企業改革浪潮之時，如何進行改革以及怎樣有效應用混合所有制，是應該優先研究的問題。
本輪市政公用領域國企改革的目標
市政公用領域的國有企業改革已經不是一個新話題了，從大的趨勢來講，近十年來我國市政公用領域的國企改革經歷了三個發展階段。
第一階段是從世紀之初到2008年全球金融危機爆發前的“民營化浪潮”。如果對基礎設施和公用事業建設的完善程度做百分制打分，那么在此之前通過計劃經濟方式、利用國有資本行政集權優勢進行的普及性建設，相當于從不及格做到了七十分。然而在從七十分向八十分、九十分邁進時，傳統模式遇到了資金瓶頸，于是伴隨著當時大力推進的經濟體制改革，股權或產權層面的“國退民進”成為該領域國有企業改革的主旋律。
但2008年全球金融危機的爆發和隨后中央出臺的“四萬億”投資刺激計劃，徹底扭轉了這一趨勢。盡管政策層面仍舊重視社會資本對經濟發展的作用，但在執行層面，以央企和地方政府投融資平臺為代表的國有企業依靠貨幣擴張中的融資優勢重領市政公用舞臺的風騷。這一階段，暫時解決了資金障礙的國有資本，毫不客氣地將社會資本“打入冷宮”，部分進入該領域的民營企業受危機影響出現了資金困難甚至資金鏈斷裂的情況，“國進民退”成為事實。
本屆政府執政后，市場力量在經濟體制改革中的作用再次受到高度重視，尤其在市政公用領域，國家發改委、財政部、住建部等中央部委以及一些國際多邊組織和國際機構正在大力推廣PPP（公私協作）模式的應用和相關立法。盡管這一階段改革的背后仍有來自經濟、金融環境變化的短期需求推動，但市政公用領域從普遍服務向健全服務的轉換、從向市場要資金到向市場要效率的轉變才是長期改革的核心驅動因素。
在此背景下，當前國有企業改革的目標應定位于“國民共進”，即通過國有資本與社會資本的合作，推動國有資產管理體制和國有資本授權經營體制改革，使國有資本與社會資本一樣按照市場化的方式和機制運作，社會資本則得以更廣泛、更深入地參與原來被國有資本獨占的行業和市場，實現新的增長。
為此，本輪國有企業改革需要重點解決政企職能不分以及政府對國有企業放權不足的問題，可能采取的措施包括：以國有資本管理的行政授權代替對國有企業管理的行政干預，完善國企內部治理，從管人、管企業、管資產向管資本轉變，減少國有資產的制度性流失；國有資本授權管理去行政化，取消黨管干部，改變重行政級別和安全平穩、輕經營績效和創新求變的狀況；取消或放寬國有資本持股比例的限制，減少政府對市場領域的干預，為社會資本的參與和市場機制的良好運轉創造條件。
混合所有制在國企改革中的角色
接下來，再看看混合所有制與國有企業改革的關系。國資委對于下一階段國有企業改革提出的方向是，“研究推行公有制多種實現形式的政策措施，根據放寬市場準入、發展混合所有制經濟的改革要求，推動企業在改制上市、兼并重組、項目投資等方面，積極引入民間資本和戰略投資者，全面推進國有企業公司制股份制改革”。坦率地講，筆者并不贊同上述對混合所有制角色的定位，即將混合所有制當作國有企業改革的目的。
事實上，在市政公用領域，與“混合所有制”概念相似的“產權多元化”已經施行了十余年，相當數量的大中城市國有市政公用企業都經歷了企業改制和產權多元化改革的過程。但多年過去，前文所述的諸多痼疾依舊普遍存在著，新一輪國有企業改革的啟動也在某種程度上驗證了單純為實現混合所有制所進行的“國退民進”改革并不成功。
所謂“混合所有制”，顧名思義就是將不同所有制類型的資本在同一家企業內進行混合。國有企業改革中，如果將資本大致分為國有資本和社會資本，那么混合所有制就是在國有資本單一所有制的企業中混入社會資本。如筆者在本文開頭的論述，“混合所有制”是通過國有資本和社會資本間的股權合作關系，對原來完全由國有資本配置的資源進行市場化改造，使之轉由社會資本與國有資本共同按照市場機制進行配置，最終達到深化國有企業改革、促進國企去行政化、打破國有壟斷、提高資源配置效率等目的。因此，混合所有制是推行國有企業改革的諸多手段或途徑中的一種，改革的真正目的是將國有企業原有的資源配置機制轉換為市場機制。
從另外一個角度來看，當在一些行業中打破了國有企業的壟斷權力、去除了行政力對企業經營管理的過度影響、經過改革的國有企業能夠按照市場機制進行運轉時，混合所有制可能就會成為國有企業改革的一種結果。這種順應經濟規律形成的混合所有制與為“混合而混合”得到的結果相比，自然要穩定和長久的多，從而達到“國民共進”的效果。
市政公用領域國企改革及混合所有制應用的要點
如前所述，混合所有制只是實現國有企業改革目標的一種途徑，因此對國有市政公用企業進行市場化改革與應用混合所有制不能混為一談。
筆者認為，國有市政公用企業由于其業務職能混雜、資產規模龐大、資產種類眾多、內部主體關系層次不一等特點，在進行市場化改革時，首先應依據業務職能屬性的不同，對企業資產進行分層和分類，明確改革對象的“進”與“退”。分層是指將該國有企業及其下屬擁有獨立業務的子公司、分公司、事業部等進行拆解，形成一個個邊界清晰且相對獨立的業務單元；分類是指將這些拆解后的業務單元按功能及特征進行分類，如可經營性系數高低、壟斷/競爭屬性、是否具有特殊的國家戰略價值等。
而后，對于不同類別的業務單元，應采取不同的改革和監管措施。通常而言，對于可經營性較差的公益性業務和戰略性業務，應退化成為政府責任邊界內的公共資源管理平臺，利用財政資金和地方債務性資金進行運轉和資金的體內循環；對于可經營性較強的戰略性業務，在引入社會資本的同時應堅持國有資本控股；對于自然壟斷性業務，可以進化一步，在堅持國有資本參股并持有“黃金股”的前提下，允許社會資本參股甚至控股；對于其他經營性業務，甚至可以更加充分發揮和利用市場機制，更進一步，完全交由社會資本負責，實現國有資本退出、政府監管到位。
結束語
當前國家加大力量推行國有企業改革并鼓勵應用混合所有制的政策導向，無論對于市政公用領域的國有企業，還是代表社會資本的民營企業、外資企業來說，都是一次自我調整和重新定位的機會。這輪改革有可能導致相關行業市場格局的重新洗牌，甚至對公共部門與私營部門、國有資本與社會資本的概念進行重新定義。
在下一階段改革中，一些經歷本輪改革通過去行政化完成市場化改造的國有企業，以及通過混合所有制實現市場化轉變的混合所有制企業，將有可能作為新的社會資本，代表私營部門參與到“政府購買服務”中去。這，才是真正意義上的市場。
本文2014年4月發表于《濟邦通訊》第42期
