生態環境問題是我國當前面臨的突出現實問題，也是影響未來我國經濟社會發展的重要因素�，F在已進入“十二五”最后兩年，全社會對生態環境問題給予了前所未有的關注，完成“十二五”生態環保目標還面臨艱巨的任務，同時，“十三五”發展規劃已在積極的謀劃之中，這都要求我們對生態環境形勢進行客觀科學的評價，辨識未來生態環境風險，為國家制定發展和改革頂層設計方案提供基礎信息和對策建議。
一、主要生態環境風險
“生態環境風險”是指將來可能發生的生態環境問題及其影響后果，反映了現實挑戰和未來趨勢。分析生態環境風險，主要是依據現有生態環境狀況，參考各種政策因素的變化趨勢，對未來生態環境問題發生的方向和程度進行預測或展望，其結論既有必然性和可信性，也有主觀性和不確定性，有待未來實踐檢驗。
總體上看，當前和未來我國生態環境存在以下幾大風險：環境質量風險，人群健康風險，社會穩定風險，生態安全風險，區域平衡風險，國際影響風險�？傮w結論是：生態環境變化趨勢比較復雜，問題仍然突出，風險有增有降，前景可能轉好。
以下詳述之。
（一）環境質量風險
環境污染和生態破壞具有一定的趨穩向好態勢，但形勢仍然十分嚴峻。
1、水污染：有所控制，但難以根本解決
水污染仍將是我國突出的環境問題。“十一五”以來，我國一直把防治水污染作為環境保護的重點領域，實施了許多流域污染防治項目。從大的方面看，大尺度的水污染問題，如大江大河、大型湖泊、城市水系的污染問題，有所改善或進展較大，下圖反映了近年來主要河流水質改善的情況：七大水系好水質的占比上升，差水質占比下降。
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全國七大水系水環境變化情況 |
但是小范圍的局地性水污染問題，如居住環境臟亂、小流域水污染、農村小溪小河環境退化等，有一定加重或蔓延之勢，總體上看未來水污染防治的壓力很大，難以根本解決。
2012年，全國地表水國控斷面總體為輕度污染。長江、黃河等十大流域的國控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面比例分別為68.9%、20.9%和10.2%。珠江流域、西北西南諸河水質為優，長江流域、 浙閩片河流水質良好，黃河、遼河、松花江、淮河流域輕度污染，海河流域中度污染。
湖泊水環境質量有好有劣，富營養化仍是湖泊污染的主要表現。62個國控重點湖泊（水庫）中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的湖泊（水庫）比例分別為61.3%、27.4%和11.3%。梁子湖、洪湖、瀘沽湖和撫仙湖等水質為優。鄱陽湖、洱海、鏡泊湖、三峽庫區等水質良好，太湖、巢湖、洞庭湖、興凱湖、陽宗海和博斯騰湖等輕度污染，洪澤湖為中度污染，滇池、白洋淀、淀山湖、貝爾湖等為重度污染。
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地下水環境質量觀察點中，較差和極差的占有很高比例。2012年，全國地下水水質監測中，水質呈優良級的占11.8%；良好級的占27.3%，較好級的占3.6%，較差級的占40.5%，極差級的占16.8%。
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與上年相比，地下水水質呈變好趨勢的占17.0%，穩定趨勢的占63.6%，變差趨勢的占19.4%。
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城市飲用水源水質比較有保障。全國113個環境保護重點城市飲用水水質達標率為95.3%，與上年相比，上升4.7個百分點。
海洋環境質量總體較好，近岸海域水質一般。符合第一類海水水質標準的海域面積約占中國管轄海域面積的94%。全國近岸海域水質總體穩定。
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2012年四大海區近岸海域水質類別比例 |
總之，水環境污染仍然是十分突出的問題，特別是與老百姓生活關系密切的河溝、河汊的污染比較普遍并且蔓延，這使人們對水環境的感官感受與政府部門公布的基于環境監測數據所得結論之間出現了一定差異，說明水環境問題是復雜的，必須用更加全面和嚴謹的方式來反映水環境質量。
2、空氣污染：改善與加劇并存，霧霾成為環境問題的代表性標志
按照監測指標的顯示，相比于過去煤煙型污染和沙塵很重的年代而言，近年來很多城市的空氣質量有所改善。2012年，全國城市環境空氣質量總體保持穩定。全國酸雨污染總體穩定，但程度依然較重。地級以上城市環境空氣質量達標（達到或優于二級標準）城市比例為91.4%，與上年相比上升2.4個百分點，超標（超過二級標準）城市比例為8.6%。
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2012年出現酸雨的市（縣）占46.1%；酸雨頻率在25%以上的133個，占28.5%；酸雨頻率在75%以上的56個，占12.0%。全國酸雨分布區域主要集中在長江沿線及以南–青藏高原以東地區。酸雨區面積約占國土面積的12.2%。
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地級以上城市環境空氣中，包括PM2.5在內的可吸入顆粒物年均濃度達到或優于二級標準的城市占92.0%，劣于三級標準的城市占1.5%。
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近兩年來許多城市的灰霾現象有所加重，頻頻來襲的霧霾成為了公眾眼中空氣污染的典型特征。2013年，全國先后有30個省份遭受霧霾天氣侵襲，1月霧霾覆蓋范圍涉及了17個省市自治區四分之一的國土面積，影響人口約6億，10月末東北地區發生大規模霧霾，12月全國陸續有25個省市、100多座城市不同程度出現霧霾，覆蓋了將近一半的國土。北京最高時的空氣污染程度達到世界衛生組織建議水平的11倍。
對于霧霾，可以把它分為兩類：一是大范圍、短時間的大霧霾，覆蓋了上百萬平方公里國土，時間持續一周上下，有風也難吹散，它主要由大霧這樣的氣象條件引起，中間夾雜著人類生產生活排放的污染物。二是局地性、常態化出現在大城市上空的灰霾現象，猶如一個鍋蓋扣在城市上空，只要無風就會出現，有風則隨之散去，它主要是由于人類排放的污染物過多和過于集中，超過了大氣容納和凈化的能力而引起的。因此，我們對于第一類霧霾無需太過慮，畢竟時間短，雖然感官不好，但不會對健康造成太大影響，而第二類霧霾才是我們的大敵，濃度高、時間長、近地面，侵蝕健康于無形，治理之不可延怠，故治理霧霾的重點應在大城市，治理的主體應是當地人口。
總之，就絕對水平而言，我國城市空氣環境質量遠沒有達到公眾認可和滿意的程度。
3、土壤污染：信息不充分，潛在風險日益積累
土壤污染不像水污染、大氣污染那樣具有顯在性，不容易直觀上看到，所以對土壤污染的評估更加依賴監測和調查數據，然而恰恰是這個最需要數據來說明情況的地方，卻最缺乏數據。《2012年中國環境狀況公報》中沒有關于土壤污染的信息，因此，判斷未來土壤污染趨勢的依據主要是公開媒體上的信息。據經濟參考報報道，當前，我國土壤污染出現了有毒化工和重金屬污染由工業向農業轉移、由城區向農村轉移、由地表向地下轉移、由上游向下游轉移、由水土污染向食品鏈轉移的趨勢，逐步積累的污染正在演變成污染事故的頻繁爆發。
根據環保部《關于加強土壤污染防治工作的意見》，我國有2000萬公頃耕地受到重金屬污染，約占耕地總面積的1/5。部分地區土壤污染嚴重，在重污染企業或工業密集區、工礦開采區及周邊地區、城市和城郊地區出現了土壤重污染區和高風險區；土壤污染類型多樣，呈現出新老污染物并存、無機有機復合污染的局面。土壤污染途徑多，原因復雜，控制難度大。由土壤污染引發的農產品質量安全問題和群體性事件逐年增多，成為影響群眾身體健康和社會穩定的重要因素。近來，“鎘大米”、“重金屬蔬菜”等事件的曝光引發了輿論對土壤污染問題的關注。根據廣東有關部門對珠三角土壤檢測結果顯示，由于土壤污染，珠三角多地蔬菜重金屬超標率達10%—20%。頻發的土壤污染事件引發民眾擔憂。約五分之一的耕地存在土壤污染，糧食每年因此減產上百億公斤。
4、農村環境污染：呈一定擴大之勢
農村過去是環境好的代名詞，但現在這種天堂般的景象在很多地方已不復存在。隨著城市產業向農村轉移，農村環境形勢依然嚴峻，突出表現為工礦污染壓力加大，生活污染局部加劇，畜禽養殖污染嚴重。2011年對全國364個村莊的監測試點結果表明，環境空氣質量達標的村莊占81.9%；農村地表水為輕度污染；農村土壤樣品超標率為21.5%，垃圾場周邊、農田、菜地和企業周邊土壤污染較重。
2012年，全國798個村莊的農村環境質量試點監測結果表明，農村飲用水源和地表水受到不同程度污染。試點村莊1 370個飲用水源地監測斷面（點位）水質達標率為77.2%。其中，地表水和地下水飲用水源地水質達標率分別為86.6%和70.3%。地表水飲用水源地水質主要超標指標為氨氮、總磷、五日生化需氧量、高錳酸鹽指數和溶解氧，總氮為湖泊（水庫）類飲用水源地首要超標指標。地下水飲用水源地水質主要超標指標為總大腸菌群、氨氮、氟化物、錳和總硬度。984個地表水水質監測斷面（點位）中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面（點位）比例分別為64.7%、23.2%和12.1%。主要超標指標為五日生化需氧量、氨氮、總磷、高錳酸鹽指數和石油類，湖泊（水庫）主要超標指標為總氮。少數試點村莊地表水存在重金屬超標情況。對糞大腸菌群水質類別進行單獨評價，Ⅰ～Ⅲ類占80.0%，Ⅳ～Ⅴ類占15.0%，劣Ⅴ類占5.0%。
很多農村地區已幾乎找不到未被污染的河流。“污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂垛、畜禽亂跑”是我國農村比較普遍的景象。農村還存在大量掠奪式的采石開礦、挖河取沙、毀田取土、荒坡墾殖、圍湖造田、毀林開荒等行為，很多生態系統功能被嚴重損害。大部分農村地區的人居環境不能令人滿意。“露天廁、泥水街、壓水井、雞鴨院”，缺少基礎設施，衛生條件差，有很多不良生活習慣。
5、生態退化：自然系統的生態功能有所下降
生態系統退化問題比較突出，全國沙漠化土地面積173萬平方公里，占國土面積的18%，石漠化面積超過12萬平方公里；全國水土流失面積達294.9萬平方公里，占國土面積的30%，其中，水力侵蝕面積129.32萬平方千米，風力侵蝕面積165.59萬平方千米。；全國80%以上草原不同程度退化，草原超載現象仍很普遍。自然濕地萎縮，河流生態功能退化，生物多樣性呈現下降趨勢。重要濱海濕地中，長江口和珠江口海水富營養化嚴重；灤河口-北戴河大型底棲生物密度偏低，浮游植物豐度偏高；黃河口大型底棲生物密度、生物量偏低，浮游植物豐度偏高；長江口浮游植物豐度異常偏高，大型底棲生物量偏低；各河口區魚卵仔魚密度總體較低。目前已查明外來入侵物種524種。在世界自然保護聯盟（IUCN）公布的全球100種最具威脅性的外來生物中，中國現有51種。近十年，新入侵中國的惡性外來物種有20多種，常年大面積發生危害的物種有100多種，危害區域涉及中國31個�。▍^、市），造成了嚴重的經濟損失。目前入侵中國并造成嚴重危害的外來林業有害生物有36種，年均發生面積280多萬公頃。根據世界自然基金會2012年生態足跡報告，我國人均生態足跡為2.1全球公頃，是人均生態承載力（0.87全球公頃）的將近2.5倍。
（二）人群健康風險
環境污染對人體健康具有不利影響，這是普遍接受的常識，因此，雖然目前的科學研究和調查還沒有直接得到關于污染程度對健康的定量影響，但環境污染嚴重導致疾病增加，應該是合理的推論�？梢哉f，環境污染的引起的人群健康風險是在上升的。根據2012年世界銀行發布的報告，2009年中國因PM10污染引發公眾發病和過早死亡造成的健康損失占國內生產總值的2.8%。目前，有關部門正在對環境污染與人體健康影響進行大規模的調查。
全國腫瘤登記中心發布的《2012中國腫瘤登記年報》披露，肺癌已代替肝癌成為我國首位惡性腫瘤死亡原因，且發病率和死亡率仍在繼續上升。聯系到日益增多的霧霾天氣，人們自然提出肺癌高發是否由污染引起的疑問。那么，我國肺癌高發和死亡率上升是否與當前空氣污染有直接的關系？
專家表示，越來越多的流行病學研究表明，空氣污染與人群肺癌發病/死亡率的升高存在顯著關系。國內外大量的流行病學研究表明，短期暴露于高濃度大氣污染物，如PM2.5、二氧化硫、二氧化氮等，將對人體健康造成不利影響，表現為人群超額死亡的增加，因呼吸系統疾病和循環系統疾病門診或急診就診人次的增加等。國內的統計數據顯示，近40年來，我國吸煙人群幾乎沒什么變化，但目前肺癌發病率卻在不斷增長，因此有人認為，這與當前我國的霧霾天氣直接相關。專家表示，肺癌的發生是多因素共同作用的結果，除吸煙和大氣污染外，還有室內空氣污染、職業致癌因子、電離輻射、飲食因素、病毒感染、真菌毒素、內分泌失調、家族遺傳等。另外，人口老齡化也是我國肺癌發病率上升的重要因素。
（三）社會穩定風險
社會穩定是我國高度重視、壓倒一切的治理目標。過去社會穩定問題主要是由拆遷、治安等事件引起，近年來由環境問題引起的社會穩定問題有所增加。這種情況的實質是環境問題的后果由不同的人群承擔，增大了社會不公正性，引發了社會群體事件。那些排放污染物的企業獲得了經濟效益，賺足了錢的老板們離開了污染的地區，但居住在當地的百姓成為環境污染后果的承擔者�；蛘撸鞘欣锏娜藗兿硎苤蛔愕纳�，但他們產生的垃圾卻運往農村地區，使那里的人們承受惡臭和污水的后果。這種利害分化的結果引起社會對立情緒和過激行為的上升，使各種社會群體性事件有上升趨勢。2005年以來環保部直接接報處置的環境事件共927起，重特大事件72起�？梢哉f，這種上升趨勢有不可避免性，這是環境形勢的新特征。
近幾年環境污染事故或事件明顯增多，略舉數例：云南鉻渣污染事件；廣西龍江河鎘污染事件；安徽懷寧、浙江德清、廣東紫金、湖南衡陽血鉛超標；豫魯交界徒駭河水污染事件；浙江建德交通事故致苯酚泄漏事件；浙江杭州笤溪飲用水水源水質異常；大連、昆明群眾抗議化工PX項目環評事件；四川什邡市群眾反對銅鉬建設項目；浙江啟動群眾反對廢水排海工程項目；廣西南寧居民抗議垃圾場惡臭，等等。自1996年來以來，環境信訪和投訴數量保持年均29%的增速，兒童血鉛超標、持久性有機污染物、危險化學品、危險廢物等引發的環境污染事件仍呈高發態勢。這些事故事件與群眾健康關系密切，公眾關注度強，賠償成本和維穩成本高，都表明我國環境問題對社會的影響已經發生了重大的變化，社會公眾由過去對環境問題知之甚少或無暇顧及，逐步轉變到十分關注和堅持維權。
（四）生態安全風險
生態安全是指生態環境保持基本的運行狀態，不因壓力過大而出現功能降低的后果。因此，生態安全如同交通安全等一樣是人類活動應該達到的起碼要求，是最低的生態環保要求。我國未來生態安全的主要風險來自于污染事故和突發事件。
經濟體系發生生態安全風險具有一定的規律性。一般而言，投入使用的生產體系，在經過十多年到幾十年的運行之后，發生生產事故進而導致環境污染事故的概率是顯著上升的，即使加強預防和更新，風險仍很高。我國目前正在運行的經濟體系，包括各種設備和設施等，都是在過去二三十年間建成投產的，現在進入了跑冒滴漏的高風險期，就像行使了三十萬公里的汽車比新車出故障的概率高一樣，我們現在的經濟體系的環境風險是在加大的。
2012年，全國共發生542起突發環境事件，包括5起重大突發環境事件。按事件起因分類，生產安全事故引發的突發環境事件11起，交通事故引發的11起，企業排污引發的3起，自然災害引發的1起，其他因素引發的7起。按污染類型來看，33起事件中有30起為水污染，2起為血鉛，1起為大氣污染。環保舉報熱線共接到群眾來電及網上反映問題23000多次。
（五）區域平衡風險
區域平衡風險是指區域發展中生態環境問題加劇，原來生態環境比較好的地區出現環境退化的趨勢，區域內發展與環境之間、人與自然之間原來比較平衡的關系，由于資源開發和產業轉移的規模和強度越來越大，出現了失衡的情況，生態環境問題變得比較突出。
由經濟結構和總量所決定，長江和珠江等流域的污染物排放量與環境承載力之間的缺口可能進一步加大，農村地區生產生活污染出現加重和蔓延的態勢，，“黑三角”、“錳三角”等集中性區域資源破壞和環境污染觸目驚心。因此一些地區環境質量下降的可能性是明顯存在的，甚至是必然的。
據有關部門2011年對中部省區的調查，部分地區并未真正貫徹落實“環保優先”原則，降低了環境準入門檻，接納了許多經濟發達地區淘汰掉的高污染、高能耗項目。某省沿海80％左右的建設項目為化工、醫藥中間體、農藥、冶金、造紙、氯堿、印染、鋼鐵等重污染行業。沿海開發過程中，盲目大干快上了一批“兩高一資”項目。該省多地先后新建了數個百萬噸級的鋼鐵企業，有的買入生產許可證，有的借殼新建。建設項目未批先建、拆分項目報批、越級越權審批等環境違法違規行為比較普遍。
近幾年國家注重區域平衡發展，大力推動欠發達地區采取集聚式發展方式加快追趕步伐，建立了很多示范區、試驗區、發展帶等。在此過程中，環境風險也成為新的挑戰。我國目前制定的污染物排放標準及環保產業政策主要是針對傳統產業領域，對高新技術產業帶來的環境問題認識不足，缺乏相應的環保標準和政策。許多高新技術企業會產生大量危險廢棄物，如電子信息產業會產生大量的重金屬污染問題；太陽能板的多晶硅生產是高耗能大戶，環境污染嚴重；生物制藥產業會帶來新型生物污染問題。而對這些高新產業發展帶來的潛在新污染問題并沒有好的環境污染治理措施，現行污染物排放標準已不適用，但又沒有新的環保標準可用。
工業園區是近年來各地招商引資發展經濟的主要形式之一，這幾年其“集中污染”問題也逐步顯現出來。有些沿海化工園區大部分企業隸屬農藥中間體、醫藥中間體、精細化工產業，這類企業投資規模小、裝備技術含量低、品種變化幅度大、產生的污染物成分復雜、治理難度大、達標接管或排放壓力巨大，由此引發的環境矛盾日益突出。
（六）國際影響風險
國際影響風險是指我國在生態環境和氣候變化等領域內承受的國際壓力趨于加大，既包括國際社會對我國承擔國際環保義務的要求，生態環保要求，也需要增強對國際環境問題的應對能力�？傮w看，隨著我國更深程度地參與全球化過程，以及隨著綜合國力提高而必然出現的國際地位更加重要，我國目前我國溫室氣體排放總量已居世界前列且還在增加，人均排放量也超過了世界平均水平，由此產生了國際社會要求我國承擔更多減排責任的壓力。我國是負責任的環境大國，已經提出了到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%－45%的目標。在目前排放形勢下，國際社會對我國提出了更高的減排要求，這對我國的能源結構調整和節能減排增加了更大的壓力。
履行全球環境公約是我國越來越大的責任。我國已經加入保護臭氧層、消除持久性有機污染物、保護生物多樣性等50多項國際環境公約，履約任務很重，同時，與以往不同的是，隨著我國綜合國力的增強，國際社會基本不再提供履約的資金和技術援助，這對我國是新的壓力和挑戰。
國際貿易規則談判中日益重視環境責任的識別和分擔，這對我國這樣的貿易大國影響很大。據環保部政研中心的研究，我國對外產品出口中包含巨大的生態環境逆差，即我國能源消耗總量中有1/3以上是在為國外生產產品，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物排放量的1/3左右也是由出口產品造成的。這其中存在著國際市場享受產品效益而我國承擔環境污染后果的不合理現象。由于一些國家設立貿易綠色壁壘，我國在產品出口方面承受了一定的損失，而且將來還會出現承受損失的情況。
目前，國外廢物向我國非法轉移的問題也十分突出，國際上很大一部分電子垃圾進入我國，由此帶來土壤和地下水污染等，威脅生態環境安全。同時，外來物種入侵對我國的危害也在加大，據不完全統計，我國已有500多種外來入侵物種，常年大面積發生危害的有100多種，涉及我國31個省市，每年直接經濟損失近千億元。
隨著我國企業“走出去”日益擴大，對外投資引發的資源環境問題成為新的國際關注點。一些對外投資企業環保意識不足，在開發利用當地資源中造成生態退化和環境污染，受到輿論批評，這是我國融入全球化中付出的新的環境代價，必須予以重視并嚴格遵守當地環保法律法規。
嚴重的生態環境問題已經使我國的國家形象受到很大負面影響，2013年發生的在黃浦江上游水源地區被扔進數千頭死豬的事件，以及近年來頻繁發生的大面積嚴重霧霾事件等，都在國際上產生了一定震動，在一定程度上削弱或抵消了國家軟實力。
二、影響生態環境風險的正反因素
生態環境風險是未來可能發生的生態環境問題及其影響后果，因此它們會受到未來將會發生的一些因素的影響或支配，這些因素有的抑制強化生態環境風險，有的增強這些風險。
（一）抑制生態環境風險的因素
當前，從中央到地方，從政府到社會，都興起了一股強大的環保之風，這會在很大程度上抑制或減輕生態環境壓力。
1、改革《決定》展示空前的生態文明意愿。中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》對生態文明建設做出部署，包括建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、劃定生態保護紅線、對領導干部實行自然資源資產離任審計和責任終身追究制、實行資源有償使用制度和生態補償制度、改革生態環境保護管理體制等，這一系列制度的深度和強度，在很多人看來是“出乎意料、超乎想象”的。由于我國政治動員力強的特點，中央設定的目標都會配備相應的資源來強力推動，因此可以預見生態環保的力度將會得到很大的加強，減輕生態環境退化的趨勢。
2、新的干部考核評價體系開始發揮作用。2013年，《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》強調今后對地方黨政領導班子和領導干部的各類考核考察，將強化約束性指標考核，加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩、安全生產等指標的權重，不能僅僅把地區生產總值及增長率作為政績評價的主要指標，不能搞地區生產總值及增長率排名。這對于環境保護具有非常重要的意義，因為環境保護在這些考核和問責的新制度中占有比較大的份量�，F在，這些新制度已經開始實施，例如京津冀及周邊地區重污染天氣應對工作中，制定了加大責任追究力度的規定，對工作不力、履職缺位等導致持續3天重污染天氣的，將對主要領導和分管領導依法實施問責。國務院將在次年初對各省(區、市)大氣污染防治目標責任落實情況進行考核，并作為對領導班子和領導干部綜合評價的重要依據。全國已有29個省（區、市）將環境保護或生態文明建設相關指標納入干部政績考核。
3、最嚴的環境保護行動計劃開始實施。2013年開始實施的國家《大氣污染防治行動計劃》，提出十條 35項具體措施，著重強化細顆粒物（PM2.5）為重點的大氣污染防治。《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》提出了22項配套政策措施，其中環保電價、新能源汽車等4項政策措施已出臺，需要出臺的25項污染物排放標準已發布18項，需要出臺的9項污染防治技術政策、19項保護技術規范已全部發布。開展大氣污染防治專項檢查，僅去年11月份全國就出動執法人員7.14萬人次，檢查企業2.9萬余家、施工場地近 9200個。對京津冀及周邊地區6�。▍^、市）的19個市開展了兩次督查行動，檢查企業403家。中央財政新增設立大氣污染防治專項資金，首批安排50億元支持北京、天津、河北等五�。▍^、市）大氣污染治理。繼續安排6.4億元支持12個重點城市燃煤鍋爐煙塵治理。
自此之后，全國各地紛紛制定出臺了本地區的大氣污染防治行動計劃，力度前所未有，例如北京市的行動計劃提出的目標是經過五年努力，全市空氣質量明顯改善，重污染天數較大幅度減少，到2017年，全市空氣中的細顆粒物年均濃度比2012年下降25%以上，控制在60微克/立方米左右，措施包括開展源頭控制減排工程、能源結構調整減排工程、機動車結構調整減排工程、產業結構優化減排工程、末端污染治理減排工程、城市精細化管理減排工程、生態環境建設減排工程、空氣重污染應急減排工程等。河北省已淘汰了數千萬噸落后鋼鐵產能。
同時，《水污染防治行動計劃》和《土壤環境保護和污染治理行動計劃》也將出臺，涉及投資數萬億元。天津的清水河道行動計劃提出控源截污在先，治污修河調水開源多措并舉，構筑與美麗天津要求相適應的水環境體系，加快打造一批美麗鄉村和清潔社區。
（二）推高生態環境風險的因素
冰凍三尺非一日之寒。引起我國生態環境問題的眾多因素目前仍在起作用，未來也將存在，因此生態環境風險仍可能增加。
1、生態環境回旋余地大大降低。我國是資源環境大國，具有較強的生態環境承載能力，但這種能力現在已經被大量使用，留下的回旋余地被大大壓縮了，例如交通便利的沿江沿河地帶已經布滿了各種工業產能，大量水土資源、生態系統都進行了開采或利用，再進一步的經濟開發活動只好深入到生態脆弱的腹地或邊疆，由此引起的生態環境風險大大增加。目前生態環境超載的情況已經比較突出，北方地區水資源量絕對短缺，全國地下水超采區總面積超過60萬平方公里，2011年全國牧區縣和半牧區縣的草地牲畜超載率超過40%。環境納污凈化能力透支，污染物排放總量居高不下。2012年全國二氧化硫、化學需氧量排放總量分別超過環境容量的1.8倍和2倍左右。
2、經濟發展對生態環境的結構性壓力還將持續。這種壓力是指由于產業結構、技術結構等原因所產生的經濟活動對生態環境的壓力，在這種結構下，即使并不大的經濟總量也可能帶來很大的生態環境壓力，或反過來，在更好的結構下，即使經濟總量大也不一定帶來很大的生態環境壓力。目前這種結構性壓力主要反映在兩個方面：一是經濟體系中以資源消耗為特征的產業結構占有較大比重，二是這種產業中落后產能占有較高比重。
目前，我國重工業產值占工業總產值的比重保持在70%左右，并具有較快發展勢頭。“十二五”時期，把鋼鐵作為重點產業發展的省份達26個，石油化工的25個，有色金屬的20個，煤炭資源開發的15個，火電的12個，西部12個省區中有11個把化工、鋼鐵、有色金屬等作為重點產業發展，產業重型化特征仍將繼續強化，這使工業污染處在高位狀態。
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我國產業結構變化趨勢 |
同時，資源利用水平不高，我國已成為世界上能源、鋼鐵、氧化鋁、銅、鉛、鋅、水泥等資源消耗最大的國家。2012年我國經濟總量占全球經濟總量的11.6%，卻消費了世界45%的鋼材、50%的水泥、46%的煤炭、21.3%的能源。煤炭消費總量近35.2億噸，超過世界上其他國家總和。單位GDP能耗是世界平均水平的2.2倍。
農業生產方式不合理也帶來了生態環境問題。大量畜禽糞便、污水、農藥、化肥流失，塑料薄膜的大量使用都對土壤造成威脅。根據統計數字，我國農業生產過程中，農藥、化肥、塑料薄膜的使用量在持續增長。
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近十年我國農用化學品投入變化趨勢 |
客觀回想一下我國經濟發展的歷程，就會發現出現生態環境問題和風險是有必然性的。由于中華民族積弱積貧太久，受盡欺凌，所以我們追求經濟增長的愿望強過世界上任何國家和民族，為此把“人民日益增長的物質文化需要與落后的社會生產之間的矛盾”定為我國唯一的社會基本矛盾，這個基本定位再進一步演化成為以經濟建設為中心即經濟優先的國家發展戰略。在人口眾多、國土有限、知識缺乏、技術落后的國情條件下實施經濟優先戰略，特別是追求以工業化為特征的經濟增長，付出嚴重的生態環境代價幾乎是不可避免的。這可能是必然的宿命，但不等于沒有出路。在以這種發展戰略推進經濟增長取得一定成就后，就必須果斷轉變發展戰略，走生態文明之路。
3、國家環境治理體系和能力差距大。環境治理體系及其能力是國家在大力推動經濟發展的同時為了減輕生態環境問題的后果而采取的一切對策措施。針對我國經濟發展強度大因而對生態環境的沖擊也大的情況，本來應該及時增強環境治理體系和能力，使之能夠對抗經濟發展帶來的不利影響，維持二者的基本平衡，但遺憾的是國家環境治理體系和能力在快速經濟發展的局面下差距拉大，日顯滯后，力不從心，其結果則猶如人之兩腿，一腿快速長高，一腿生長緩慢，則人體必然傾斜，乃至倒塌。
國家環境治理體系和能力不足的主要表現，一是生態環保法律制度“熱值”較低，含金量少，威力不足，很多生態環保法律法規比較原則、軟弱，標準偏低，懲戒力小，還有一些重要的領域如土壤污染防治等還缺乏有力的立法。二是生態環保管理制度不健全，主體功能區劃定后相應的配套規定受到一定的地方利益抵制，生態保護紅線缺少有力的政策保障，資源環境承載能力監測預警機制、環境容量和海洋資源超載區域限制性措施、耕地河湖休養生息、環境污染第三方治理、嚴格監管所有污染物排放的環保管理制度、污染物排放許可制和排放總量控制等制度還缺位或不到位。三是生態環保的體制機制缺乏效率，中央政府與地方政府的環保事權之間、各職能部門的生態環保管轄權力之間，都存在交叉重疊、職責不清、內耗過大、效率不高的問題，領導干部生態環境損害離任審計和責任追究剛剛起步。四是環保執法和管理能力不敷需要，缺口增大，執法成本高，違法成本低，環境監管監督機制的現代化水平不高，陸海統籌的生態系統保護修復機制、污染防治區域聯動機制、獨立進行環境監管和行政執法的體制沒有成型。五是社會力量在生態環境保護中的作用較小。公眾環境權利在法律體系中份量較輕，環境信息公開不充分，社會對環境保護的參與和監督渠道比較狹窄，政府、企業和社會公眾之間的有效溝通和協商機制不通暢，公共輿論缺乏互動和引導，環境保護社會組織活力不足。六是與市場經濟相配套的環保經濟手段還較欠缺，行政手段與經濟手段的邊界劃分不清，國家環境資產核算體系剛剛開始研究，重點生態功能區生態補償機制、資源環境產權交易、資源產品價格改革等不充分。
三、應對生態環境風險的策略
（一）應對策略的總體思路
綜合以上生態環境風險及原因的分析，可以得到兩點結論：第一，我國未來生態環境風險較大，但抑制這種風險的因素也在增強，因此應該對前景保持信心。第二，推高生態環境風險的那些因素——人口眾多和資源緊缺、結構性經濟發展壓力、國家環境治理體系和能力薄弱——都具有宏觀性特點，即它們都需要在國家發展理念和發展戰略的層面上進行調整才能消除對生態環境的壓力。
由此，未來針對生態環境風險所采取的對策，必須超出生態環保自身的范圍，而到與之相關的經濟、政治、社會、文化領域中去尋找和構建。這種思路就是黨的十八大提出的生態文明建設要深刻融入經濟建設、政治建設、社會建設和文化建設之中的“五位一體”要求，我們把這種新的生態環保對策稱為“整體優化的環保戰略”。
（二）實行“整體優化的環保戰略”
“整體優化的環保戰略”是指：從政治、經濟、社會、文化等方面全面納入環境保護的要求，使這些對生態環境具有重要影響的領域都向著環境友好的方向進行優化和轉變，最終實現改善生態環境、增進人民福祉的目標。其具體內容為：
1、發揮我國特有的政治優勢，增強黨和國家對環境保護的政治領導力。加快政治體制改革，全面提升政治體制對環境保護的保障作用，增強環境保護的國家意志。增加環境保護在干部考核任用制度中的權重，特別是使生態環�？己私Y果對提拔任用干部起到實質性作用。強化中央對各級政府和各個部門的環境保護問責制。加快生態環境管理的“大部門體制”改革，增加生態環境主管部門參與經濟發展決策的渠道和話語權。強化各級人民代表大會和政治協商會議對生態環保工作的立法、監督和問責職能，增加人大代表和政協委員中來自環境保護領域的成員名額。
2、實行環境優先方針，以保護環境優化經濟發展。實行從緊和嚴厲的環境保護政策，優先進行環保立法和編制發展規劃，并以此作為制定國家和地方發展規劃的基礎。提升環境保護標準，促進轉變經濟發展方式。加快淘汰落后產能，實行主要污染物排放總量控制，增強區域發展的可持續性。優先發展綠色產業、環保產業、清潔生產和循環經濟。將環保投入作為公共財政支出的重點，對重要生態系統實行休養生息。
3、開發民間能量，提升社會力量在生態環保中的作用。使環境保護優先惠及民生，把解決影響群眾健康的環境問題作為工作重點，改善群眾生存環境，尤其是讓群眾喝上干凈的水和呼吸清潔的空氣。通過立法擴展并保護公眾的環境權益，將公民環境權寫入憲法。加大公眾對政府環境保護工作的監督力度，鼓勵新聞媒體發揮監督作用，倡導可持續消費的生活方式，引導環保社會組織有序發展。
4、發揮天人合一的優秀文化傳統，提升全社會生態環保意識。將生態價值觀納入社會主義核心價值體系，形成資源節約和環境友好型的執政觀、政績觀。強化企業的社會責任感和榮譽感，形成“保護環境引以為榮”的道德風氣。對企業家進行環境知識啟蒙教育和可持續發展教育，激勵激發企業家的環境“慈善”之心。培育公眾的現代環境公益意識和環境權利意識，逐步形成 “利益相關，匹夫有責”的社會主流風氣。形成道德文化制度，提高全社會生態環保的自覺行動能力。
5、逐級實現環境改善的階段目標，不斷追求環境優美的長遠目標。把環境優美作為中國夢的組成部分，在目前環境質量出現趨穩向好態勢的基礎上，重點扭轉大氣污染等突出環境問題加劇的局面，首先實現國家《“十二五”發展規劃》確定的“明顯改善環境質量”的目標，并繼續強化生態環保工作，推進國家環境治理體系和治理能力的現代化，在2020年創造出與全面建成小康社會相適應的生態環境面貌。
（三）關于更新我國社會基本矛盾表述的建議
目前為止，關于我國社會主義社會基本矛盾的表述是“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”，這是確立以經濟建設為中心的國家發展戰略的理論基礎。隨著我國經濟快速發展，綜合國力不斷增強，同時生態環境退化等問題日益突出，我國提出了建設生態文明的重大歷史任務。如果說在改革開放的早期階段，經濟發展的最大難題是生產力受到束縛、難以為人民群眾提供豐富的物質和精神產品的話，那么經過三十多年的改革開放過程，現在經濟發展遇到的最大難題之一是資源環境難以提供持久的支撐，因此，可以說在現階段，經濟快速增長對資源環境的強大需求與我國人均資源水平不高和環境承載能力脆弱之間的矛盾，已經成為一個普遍的、基本的現象，成為全社會面臨的一個基本矛盾。我們要應對未來的生態環境風險，就必須扭轉經濟優先的發展戰略，確立環境優先的發展方針，這就需要首先在理論上更新對我國社會主義社會基本矛盾的認識，為此，建議在堅持原來基本矛盾表述的基礎上，將“日益增加的經濟發展對資源環境的壓力與我國有限和脆弱的生態環境承載力之間的矛盾”也作為我國社會基本矛盾的表述。這個呼吁早有學者提出，現在在大力推進生態文明、建設美麗中國的新形勢下，應該更具必要性和現實性。
作者為環保部環境與經濟政策研究中心主任
