韓春暉，國家行政學院法學部副教授、碩士生導師，國家行政學院政府法治咨詢研究中心副主任、法治文化研究室副主任。兼任北京教育法學會常務理事，北京大學軟法研究中心研究員，中國政法大學碩士生導師，香港樹仁學院兼職教授，臺灣地區政治大學訪問教授。主要研究領域為公法基礎理論、行政執法、行政救濟法、教育行政法和法治文化，其所參與提出的統一公法學和國家

黨的十八屆四中全會提出，健全依法決策機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。我們想知道，如何認定行政首長決策失誤的責任？目前，我國行政決策程序還存在哪些制度缺失？需要從哪些方面完善法治建設？

對話人：國家行政學院法學部副教授 韓春暉

采訪人：中國環境報見習記者 郭婷

為什么要建立重大決策終身追責及責任倒查機制？

■在環境保護領域，如果沒有依法決策，科學決策和民主決策很難保障
 

中國環境報：無論從影響的周期、范圍還是力度來說，自然資源利用和生態環境保護都是地方發展的重大決策項目。黨的十八屆四中全會提出，健全依法決策機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。這對我國環境法治建設發出了怎樣的信號？

韓春暉：科學決策、民主決策、依法決策是保證行政決策質量的最重要因素。但在實踐中，尤其是在環境保護領域，如果沒有依法決策，科學決策和民主決策很難保障。比如沒有依法決策，風險評估就會存在造假，其科學性就無法保障。再如公眾參與，如果沒有依法保障，公眾就無法真正有效、充分地參與決策，其合理意見也無法被充分吸納。因此，依法決策是整個決策機制的基礎，是保障行政決策質量最底線的要求。

黨的十八屆四中全會提出依法決策機制，是要以依法決策為抓手促進科學決策、民主決策，以此提高行政決策的質量。

中國環境報：既然依法決策是基礎和保障，那么，我國依法決策的法律基礎建設如何？還存在哪些方面的缺失？

韓春暉：目前，在行政決策領域，我國相關的法律制度建設還比較欠缺。這是因為，一方面，我們以前一些不當的觀念認為，行政決策是機關內部運作的一個程序，和群眾并不直接相關，所以，這方面的制度建設相對滯后。另一方面，我們長期受行政首長負責制這一思維的誤導，認為行政決策就是絕對地由行政首長說了算，而不再需要其他發揚民主的決策程序。這種認識當然是錯誤的。行政首長負責制與依法決策中的程序并不矛盾。行政首長負責并不意味著行政首長可以專權。行政首長負責制恰恰是要強調行政首長的責任，你有權力作出決斷，但也要為自己的決斷負責。反過來講，行政決策的法治化也是對行政首長的保護，如果造成失誤的決策不是你做的，通過責任的明晰，就可以避免被追責。因此，以行政首長負責制為由來反對和排斥決策領域的法律監督，是一種思維誤導。

所以，相對來說，行政決策相關的法律依據就比較欠缺。正因為這樣，我國也從未有一起真正是因為決策失誤或決策過錯而被追究責任的事件。

依法決策機制要解決哪些問題？

■必須通過健全依法決策來解決領導干部“一言堂”和鄰避效應問題
 

中國環境報：一方面，行政首長負責制強調行政首長要履職盡責；另一方面，通過厘清責任，又可避免行政首長被追責。但是，環境問題發生的潛伏期比較長，也許在行政首長離任后很久才顯現。而這段時間內，有可能已更換了多任行政首長。這種情況下，應如何認定行政首長決策失誤的責任？

韓春暉：目前，對重大決策失誤的認定確實存在一定的難度和問題。但是，并不意味著重大決策終身責任追究機制難以實施。我國有關部門正在起草《重大行政決策程序條例》，可以借此契機設計一個決策后評估機制，規定在兩種情況下可以啟動：第一種是決策效果在短期內能夠馬上顯現出來的，比如一個工程，其質量是可以當場驗收的，對這一工程質量啟動后評估，就可以立即認定決策是否失誤。第二種是對于決策效果在長時間后才顯現的，要在出現事故或問題后及時進行后評估。

所以，這種后評估機制為責任倒查機制的建立確定了一個前提。對于一個重大項目決策，如果后任領導對前任領導已經做出的決策進行重大變更，這實際上又屬于是另一個重大決策。既然是另一個重大決策，就必須按照決策程序的環節實施。一旦出現不良后果，決策人就得承擔相應責任。

中國環境報：目前，在實踐中，領導干部“一言堂”、“拍腦袋決策”的現象屢見不鮮。一些地方領導干部的行政決策對生態環境造成了嚴重破壞，這暴露了我國行政決策的哪些弊端？

韓春暉：根據目前我國行政決策現狀，我認為，依法決策機制應該主要解決兩方面問題：

一是“一把手”專權，就是所謂的領導干部“一言堂”。但同時，也要注意目前在很多地方還存在的另一種情況，就是本來應該屬于行政首長的決策責任，卻將決策報給黨委，甚至有的地方還將決策報給政協、人大，組織4套班子成員開黨組會議通過這一決策。這就將行政首長的個人決策轉化為集體決策，以此來逃避個人責任。

二是要解決鄰避效應問題。例如廈門PX項目，其所有的決策程序都是合法的，但還是有少數群眾極端反對，導致項目決策出現決而不行、決而難行的問題。所以，要健全依法決策機制，就要解決鄰避效應問題。

黨的十八屆四中全會把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策五大法定程序，其目的就是為了讓公眾作為決策主體參與進來，感受到決策的利益，從而可以放棄一些個人私利。最關鍵的是，如果鄰避效應問題解決不好，就會出現一個惡性循環。地方領導做出一個決策，群眾就反對、鬧事，上級就要追究責任，影響了政績考核，地方領導因此而不敢或不去作為，從而導致領導干部懶政、怠政，這種狀況又被稱為“鄰避2.0版”。所以，必須通過健全依法決策機制來解決鄰避效應問題。

中國環境報：針對您所提到的這兩方面問題，應該如何完善相關的決策程序法治建設？

韓春暉：從2013年開始，國務院有關部門就已經著手調研，研究制定《重大行政決策程序條例》。我們相信，這一立法應該會對上述問題作出相應的制度回應。

對于鄰避效應問題，應當通過5個步驟解決：第一步是合理規劃，如在規劃建設居住區時，如果需要建設垃圾處理場等項目，要提前做好規劃。第二步是利益補償到位。當前社會轉型速度這么快，很難做到提前合理規劃。例如，有些建設項目是隨著社會發展而增加的，這是在規劃時無法預料的情況，遇到這種情況就要給予環境權益受損害的人利益補償。第三步是說服當事人轉變價值觀。有些人可能不在乎利益補償，而更在乎健康或安全，這就是價值問題，解決這一問題就要通過專家論證、公眾參與等方式來說服其轉變價值觀念。如果這3步實施后還是無法解決鄰避效應問題，只要決策是合法的、科學的，就可以堅決執行。這是第四步。如果在執行過程中，問題依舊存在，就可以將這套程序重新啟動，進一步改進完善。這是第五步。我認為，這5個步驟是解決鄰避效應問題的重要手段。

中國環境報：關于終身追責，對自然資源和生態環境的損害達到什么程度可以追責？

韓春暉：我認為，只要對生態環境有損害，就可以追責，損害越大，責任越大；損害小，責任就小，責任和損害程度是成正比的。當然，可能大部分項目都會對生態環境造成一定影響，如果風險評估結果超出了規定的環境質量標準，就應當追責。

怎樣保障終身責任追究制度落到實處？

■考核體系要體現法治考核，環境問題的考核要按照環境法律法規設計的指標體系來考核
 

中國環境報：在依法決策、建立重大決策終身責任追究制方面，國外有哪些法治經驗可以借鑒？

韓春暉：目前，我國決策機制的五大環節，即公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定，實際上是一種普遍的共識。當然，國外實施這些環節并不是單線條的。例如，一個決策已經進行到了集體討論決定環節，但有可能返回來進入公眾參與、專家討論等環節。

關于決策的責任問題，實際上，西方國家在集體討論環節，“一把手”的決策權并不是很大，重大決策一般要經過議會決定，所以，議會決策就不存在責任問題。對于行政首長做出的一些決策，這些決策往往并不十分重大，通過行政手段就可以做出，如果在決策程序上出現問題，也是要終身追究行政首長責任的。當然，也存在這樣一種情況，即決策程序合法，但實施效果還是造成了損害，這就涉及到政治責任的問題。

在西方國家，行政決策的責任追究都是終身的，不存在期限問題。

中國環境報：過去，政績考核以GDP論英雄，于是在一些工業城市，就出現了幾年之內更換數任行政首長的現象。他們通過GDP數字上升而保自己升遷，卻以犧牲當地環境為代價。如何制定相應的考核或監督機制，以保障終身責任追究制度落到實處？

韓春暉：過去，我們的政績考核是以GDP為中心的，所以，像環境、法治這些方面的考核所占分值很低。據我了解，一般地方政績考核如果有1000分的話，法治方面能占到10分就不錯了，環境方面的分值同樣很低。我認為，考核體系要體現法治考核，環境問題的考核要按照環境法律法規設計的指標體系來考核。這是解決問題的最根本辦法。

如果在目前的考核體系下做出完善，我認為要在兩個方面著力：

第一，要增加分值。如果法治考核在1000分里只占到7分或8分，就有很大的選擇性。比如，一個地方執法做得不好，如果將信息公開做好些，可以彌補5分，制度建設可以彌補3分，這樣的話，即使當地執法不規范，對總體上的考核結果影響不會太大。

第二，考核項目單一。必須在增加分值的基礎上，細化考核內容，包括行政決策、職能設置、權力清單等內容。應當將考核項貫穿于整個決策過程。在此基礎上，各地方可以根據實際情況，突出對環境等重點領域的考核，以體現考核的科學性。

關于監督機制，黨的十八屆四中全會提出了嚴密的監督體系，涉及八大監督，即黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督和輿論監督。這八大監督都是需要加強的。現在的問題不是沒有監督機制，而是監督機制沒有發揮作用，未形成合力。

對于環境問題來說，我認為，民主監督、社會監督和輿論監督是最重要的。因為群眾對環境的感受是最直接、最明顯的，所以這3種監督是最直接的監督方式，也是啟動其他監督的一種機制。如果群眾在進行社會監督、輿論監督時出現問題，就要啟動司法監督、行政監督等，這些監督更有力量，也更能發揮監督實效。

當然，國家體制內的監督會存在一些體制性的問題。例如，行政監督不到位，是因為一些環境決策觸及了地方利益而遭到了地方抵制，這種抵制正是在行政監督過程中需要消除的一種體制性障礙。再比如司法監督，在我國環境領域實施時存在一定的法律障礙。環境領域的司法監督屬于公益訴訟范圍，但公益訴訟制度在我國尚不完善。黨的十八屆四中全會提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，這可能將有力促進環境領域的司法監督。