創新跨域協同治理助力黃河戰略全面推進
□王佃利
治理黃河，重在保護，要在治理。在2024年9月12日召開的全面推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會上，習近平總書記強調要“更加突出黃河治理的系統性、整體性、協同性”。這是在大黃河觀、大治理觀下，對黃河治理問題所作的戰略性指引。
黃河流域治理是典型的跨域治理問題，黃河上下游、左右岸、干支流相互影響，共同塑造著包含多主體、多議題的復雜系統。面對復雜的主體間關系、多元化的治理議題，如何跨越問題的邊界，形成協同治理的政策共同體，推動跨域協同，成為提升整個流域治理績效的必然選擇。新時期全面推動黃河流域生態保護和高質量發展，需要強化協同理念，以構建跨域協同治理機制為關鍵路徑，推動黃河戰略有效落實。在大治理觀下探索流域治理的跨域協同，實現黃河流域有效治理。
貫徹落實黃河戰略的戰略指引
作為中華民族和中華文明的重要發祥地，黃河流域是我國重要的生態安全屏障和經濟活動的地帶，在國家發展大局中具有舉足輕重的戰略地位。黨的十八大以來，黨和國家高度重視黃河流域的保護與治理，將“黃河流域生態保護和高質量發展”上升為重大國家戰略，體現出以更高政治勢能推進黃河流域保護與治理的決心。2019年在鄭州、2021年在濟南、2024年在蘭州，五年來習近平總書記先后三次主持召開座談會，從“推動”到“深入推動”再到“全面推動”，習近平總書記站在全局高度總體謀劃、親自部署，為推進黃河流域生態保護和高質量發展指明了前進方向、提供了根本遵循。
流域具有的跨邊界、易擴散和外溢化等自然特征，使得黃河流域治理表現出明顯的跨區域性。基于行政區劃界限的傳統治理模式難以及時回應復雜的流域治理問題，催生出對跨域協同治理的需求。在大治理觀下，黃河跨域協同治理既涉及流域內縱橫府際間、相關職能部門間的互動過程，也要關注政府、市場、社會等多方主體的協同與合作。
第一，國家戰略的高位推動助力政府條塊協同新格局。流域的公共性和生態消費行為的外部性意味著政府為主要責任者，上級政府的縱向介入和地方政府間、職能部門間的橫向互動，成為黃河流域治理的關鍵議題。在以中央和地方關系為主軸的國家治理結構中，國家戰略形成的政治勢能，有助于完善以流域為核心的管理體制和協同機制，破解職責分工、關系協調、利益平衡的關鍵問題，推進全流域統籌管理。
第二，跨域協同的治理機制促成流域大治理的新動力。面對日益復雜多樣的黃河流域治理事務，遵循科層制邏輯的政府組織不是唯一的行動主體。而市場機制在效率、創新、資金方面的優勢，社會機制所具有的動員能力和廣泛性，能夠有效彌補政府機制的效率和資源動員不足的問題。充分發揮市場和社會主體的功能優勢，構建人人有責、人人盡責、人人享有的流域治理共同體，對于增進流域整體利益、確保黃河治理穩定與可持續具有重要意義。
國家戰略驅動的
黃河跨域協同治理成效
2019年9月，習近平總書記在鄭州主持召開的黃河流域生態保護和高質量發展座談會上提出“黃河流域生態保護和高質量發展”重大國家戰略。五年間，在重大國家戰略的驅動下，中央相關職能部門和沿黃各級各地政府紛紛采取行動，就黃河流域治理的重要現實問題開展實踐探索，形成了一系列行之有效的創新舉措。黃河流域生態保護和高質量發展取得明顯成效，生態環境質量穩步提升、產業綠色轉型進展顯著、高質量發展亮點頻現、人民群眾生活明顯改善。
第一，內涵理念逐漸深化，凝聚形成大保護、大治理、大協同的行動共識。
黃河重大國家戰略確立后，中央層面持續對這一工作進行總體部署和具體安排，黃河流域生態保護和高質量發展的內涵、要求、目標定位等日漸明晰。從注重污染治理，到兼顧經濟優質增長、生態環境宜居、資源安全供給、社會穩定有序等多個目標;從各個地方政府、條線部門的單點推進，到央地縱向協調、地方政府聯動、多部門聯合的有效互動;從政府內部的獨立行動，到多方主體的共同參與;相關主體意識到，黃河流域治理是全流域、全社會共同參與的系統工程。大保護、大治理、大協同的理念共識引領著相關主體的具體行動，為推動黃河流域生態保護和高質量發展走深走實提供指引。
第二，體制機制不斷完善，構建起縱向上下聯動、橫向有效協同的治理體系。
在推動黃河流域治理的過程中，黨和國家結合實際情況不斷調適黃河流域的治理結構，明確相關主體的職責，為實現黃河流域生態保護和高質量發展提供制度保障。在組織結構上，生態環境部黃河流域生態環境監督管理局、推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組、黃河流域省級河湖長聯席會議機制先后建立，與水利部黃河水利委員會、沿黃各省區共同構建流域統籌、縱向協調、區域協同、部門聯動的創新管理框架。在權責問題上，《中華人民共和國黃河保護法》的出臺回答了事關黃河流域管理機構、黃河流域生態環境監督管理機構、黃河流域縣級以上地方人民政府、國務院其他相關主管部門的職責分工問題，明確了中央統籌、省級負責、市縣執行的三級聯動工作機制。
第三，政策工具日益豐富，探索出多元化、組合式、行之有效的運行機制。
為貫徹落實黃河重大國家戰略的部署要求，沿黃各級地方政府、有關職能部門積極行動，圍繞生態保護、水資源管理、防災減災、產業轉型、公共服務、文化傳承等諸多議題，不斷探索新的政策工具和可行舉措，逐步深化合作內容，拓展合作范圍，強化政策、資本、技術、人才等各類要素支撐，實現跨域協同治理從無到有、從有到優的跨越。其中，從立法、行政處罰、目標責任制，到生態補償機制、政府間協議、聯盟，再到專項貸款、主題債券等，黃河流域治理形成了包含不同強制程度、適用不同議題的政策工具庫。通過合理選擇和有效組合不同類型的政策工具，黃河戰略得以高效率執行，治理成效顯著提升。
以協同創新全面推進黃河流域治理邁上新臺階
鑒于黃河流域治理的特殊性、復雜性、系統性，黃河流域生態保護和高質量發展必須堅持以“協同”為引領，從國家層面的戰略角度出發全面統籌。隨著黃河重大國家戰略的實施，黃河流域大保護大治理大協同的格局基本形成。面向新時代“全面推進”黃河流域生態保護和高質量發展新征程，必須持續完善這一格局，更加堅持以“協同”為引領，強化目標整合、調適治理結構、強化利益協調、優化工具選擇，推動黃河流域跨域協同治理邁上新臺階。
第一，進一步強化目標整合，鑄牢流域共同體意識。一是強化整體系統觀念，充分認識到黃河流域生態系統的復雜性和互聯性，從全流域角度出發，統籌考慮水資源、水環境、水生態和水安全等多方面的需求。二是提升跨域合作意識，增強流域內各地區對跨域協同治理重要性的認識，促進地方政府間的相互理解和信任，推動形成流域共同體。
第二，進一步完善協同機制，凝聚協同共治合力。一是宏觀層面強化戰略引領與頂層設計，堅持中央統籌、省負總責、市縣落實的工作原則，理順各層級、各部門間的關系，形成統一高效的治理網絡。二是完善跨區域省級合作機制，以毗鄰區合作為基礎，圍繞決策、協調、實施、評估、監督等一系列運行過程，形成有效的合作機制，推動由局部小勝到全流域覆蓋的創新擴散。三是構建以政府為主導的多方利益補償機制，通過利益分配補償的規范，實現黃河流域東部地區與中西部地區的協同互動，實現經濟中心城市與經濟落后城市的協同互動，實現政府與市場、社會力量的有機融合，以各方共享共贏凝聚治理合力。
第三，進一步優化工具選擇，促進治理手段多元化。一是豐富政策工具的類型，結合黃河流域的實際情況，采用多樣化的政策工具，如經濟激勵、行政管制、法律規制、科技支撐、公眾參與等，形成綜合性的政策工具箱。二是動態調整政策工具的組合使用。因事制宜，面對不同的治理階段和差異化的合作議題，采取差異化的政策工具組合，以適應不同的情境與目標，增強政策工具的有效性。
〔本文系國家社科基金項目“黃河流域生態保護和高質量發展的跨域協同治理機制研究”(項目編號：22BGL012)階段性成果〕
原標題：創新跨域協同治理助力黃河戰略全面推進
值班主任：李歡
責任編輯：李歡
