以“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路為指引 構建水利高質量發展指數 發布時間:2024-06-25 　　 　　0 引言 　　黨的十八大以來，習近平總書記專門就保障國家水安全發表重要

　　0 引言

　　黨的十八大以來，習近平總書記專門就保障國家水安全發表重要講話，并提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，為做好水利工作提供了科學思想武器和行動指南。黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經濟社會發展要以推動高質量發展為主題。黨的二十大報告指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，是中國式現代化的本質要求。水利關系國計民生，是經濟社會發展的基礎性行業，實現高質量發展這一首要任務，水利是基礎性支撐和重要帶動力量。對表對標習近平總書記重要講話精神和黨中央決策部署，水利部黨組作出了推動水利高質量發展的戰略部署，確立了一個總目標、四個次級目標和六條實施路徑。水利高質量發展是貫徹新發展理念、深入踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路的發展，高質量發展不能只停留在理念思路上，要落到實處，讓人看得見、摸得著，這就要求圍繞貫徹落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，把水利高質量發展的主要任務進一步解構為具體的目標指標，引領水利高質量發展的正確方向，評估推動新階段水利高質量發展的成效。

　　1 水利高質量發展指數的概念及相關研究成果綜述

　　水利高質量發展指數是衡量某一區域水利行業高質量發展程度的一種數據標準，反映了我國在進入新發展階段后的某一特定時期水利向形態更高級、基礎更牢固、保障更有利、功能更優化的階段演進的程度和水平。水利高質量發展指數可通過構建一套綜合評價指標體系和評價方法，利用相關統計數據分析計算得到。指數數值越大，表示區域發展質量越高;數值越低，表示區域發展質量越低，發展還存在一些短板弱項，需要采取系列措施進行補短板強弱項，推進發展質量和水平提升。

　　目前有關水利高質量發展指數研究尚不多。2021年，水利部水利高質量發展戰略研究課題組首次對水利高質量發展的概念內涵和特征進行了闡述，并圍繞創新、協調、綠色、開放、共享和安全六個方面，結合水利行業發展規律和自身特點，設置了21項水利高質量發展指標。2022年，鄭州大學左其亭課題組從高標準保障水安全、高效支撐經濟發展、高度滿足人民幸福、高度維護生態健康、高要求弘揚水文化5個方面，構建了由30個指標組成的水利高質量發展評價指標體系及評價標準，并對2020年全國31個省級行政區水利高質量發展水平進行了評價。華北水利水電大學韓宇平課題組提出了以水旱災害防御、水資源集約安全利用、水資源優化配置、河湖生態保護治理4項能力為切入點的判斷準則，構建了水利高質量發展評價體系，并基于熵云模型對全國31個省(自治區、直轄市)的水利高質量發展現狀進行了評價。此外，江西、廣東等省也對本地區水利高質量發展評價指標體系開展了相關研究。

　　從行業外看，國內很多行業已構建了行業發展指數或評價指標體系。如，國家發展改革委牽頭建立的美麗中國建設評估指標體系、交通運輸部設置的交通強國建設評價指標體系、民航局構建的民航高質量發展指標體系等。近年來各行業在構建本行業發展指數時，除了體現行業特點外，更加注重了貫徹落實新發展理念的要求，更加注重統籌發展和安全，并充分吸納了已有相關規劃指標。此外，相關行業發展指數均注重實踐應用，并定期由第三方評價，向社會公開發布。

　　總體看，我國水利高質量發展指數評價體系研究和應用尚處于起步階段，相關研究學術性探討偏多，部分指標的選取也有待商榷，應用性不強，與交通、生態環境等行業相比還有一定差距。本研究在充分汲取已有研究成果基礎上，借鑒相關行業的經驗和做法，圍繞貫徹落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，進一步深化水利高質量發展指數研究，以期形成一套科學合理、系統完備、實用管用的評價體系。

　　2 水利高質量發展指數構建

　　根據關于推進新階段水利高質量發展的部署要求，借鑒相關行業內外發展指數和指標體系構建思路，結合水利行業發展規律和自身特點，提出水利高質量發展指數評價體系構建思路。

　　2.1 指數評價體系總體框架

　　李國英部長在水利部“三對標、一規劃”專項行動總結大會上強調，推動新階段水利高質量發展，必須堅持以“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路為指導，把“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路不折不扣落實到水利高質量發展各環節全過程。“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路是邏輯嚴密的治水理論體系，明確了新時代治水的方針、原則、方法、路徑。其中，“節水優先”提出了治水興水管水的基本方針，強調治水的關鍵是節水，不斷推進水資源集約節約利用;“空間均衡”強調要樹立人口經濟與資源環境相均衡的原則，把水資源、水生態、水環境承載力作為剛性約束，提升水資源要素與經濟社會生態要素適配性;“系統治理”強調要用系統論的方法處理好治水要素之間的關系，堅持山水林田湖草沙一體化保護和治理;“兩手發力”明確了治水興水管水的方法路徑，強調充分發揮好政府和市場作用，讓“兩只手”相輔相成、相得益彰，持續提升治水興水管水能力，增強水利發展生機活力。

　　基于對“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路內涵要義的理解和認識，結合水利高質量發展特征以及體系構造要求，采用層次分析法，圍繞提升水安全保障能力總體目標，構建水利高質量發展指數框架結構，即水利高質量發展總目標層下設置水旱災害防御、水資源集約節約利用、水資源優化配置、水生態保護治理能力、治水興水管水能力5個準則層指標（見圖1），分別表征水利防洪抗旱安全保障水平、水資源高效利用水平、水資源配置支撐經濟社會可持續發展水平、水生態環境質量保障水平以及水利自身發展能力和公共服務管理水平。

 

 

　　

　　梳理國家五年規劃、水利規劃中涉水相關目標指標，形成水利高質量發展指標基本集。按照水利高質量發展指數總體框架，遵循系統科學、規范權威、簡明實用、有代表性等原則，并體現統籌發展(主要包括創新、協調、綠色、開放、共享5個方面)與安全的要求，從指標基本集中選取指標。由于現有水利指標在反映經濟社會發展要求方面存在不足，部分指標采用創新性指標，個別指標暫用定性指標或其他指標替代。本研究圍繞5個維度共選取設置了21項基礎指標，如表1所列。

　　

      注:（1）水利法治指數、保護傳承和弘揚水文化情況等指標為定性指標，采用專家打分和模糊集值法得到指標值。（2）對于目前尚無法獲取數據的定量指標(如智慧水利)，同樣采用專家打分和模糊集值法得出評價情況。

　　2.3 指標臨界標準值

　　考慮到指標體系影響因素較多，且定量指標與定性指標結合，使得指數評價帶有較多的經驗性和模糊性，因此指數測算采用“AHP－FCE”(層次分析—模糊綜合評價)方法，該方法適用性較強，非常適用于解決多目標決策的復雜問題，其中的隸屬函數和模糊統計方法，為定性指標定量化提供了有效的方法，很好地解決了判斷的模糊性和不確定性問題。

　　指標臨界標準值即各指標值達到某種層次的評價標準，一般分為若干級，級數越高說明指標表現越好。為保證指數評價的一致性和公平性，除了區域特征差異明顯的個別指標外，各基礎指標均設置統一的評價標準。

　　臨界標準值的確定，首先需明確指標最優值和最差值，隨后采用線性插值方法確定各層次指標臨界值。其中，最優值的確定主要考慮3個方面:一是與“十四五”水安全保障規劃等相關規劃目標銜接，通過集成相關規劃文件中的目標值設置;二是參考國內外先進地區的水平;三是參考借鑒《水利高質量發展戰略研究》等相關研究成果指標目標值。最差值主要依據指標全國平均值以及評價基準年的現狀值確定。分階段提出基礎指標臨界標準值。

　　2.4 指標權重

　　采用層次分析法結合專家賦值法確定各指標權重，即通過咨詢專家意見，初步確定指標判斷矩陣，運用層次分析法計算出各指標權重，再次咨詢專家意見后根據各地發展要求及指標的重要性，適當平衡調整指標權重。此外，考慮到各地經濟社發發展基礎條件和水資源稟賦差異，分Ⅰ類(北方缺水地區)、Ⅱ類(北方其他地區)、Ⅲ類(南方地區)三個區域設置不同指標權重。為體現特征差異，對于Ⅰ類與Ⅱ類地區應適當提高用水效率、水資源配置等類型指標的權重，對于Ⅲ類地區應提高水生態治理保護等類型指標權重。Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類3個區域的各層指標權重，如表2所列。

　　

　

 　2.5 綜合評價

　　基礎指標分值采用模糊集值法進行計算，即首先根據指標現狀值和指標臨界值，按照相應的隸屬度公式計算得到指標的模糊隸屬度矩陣，基于指標論域集和隸屬度模糊矩陣便可計算得到基礎指標分值。

　　水利高質量發展指數的計算公式為

　　水利高質量發展指數=∑指標得分×權重(1)式中，水利高質量發展指數滿分為1。同時，將水利高質量發展指數水平劃分為五級，具體如表3所列。

　　

　　3 全國及典型地區試評價

　　分別從北方缺水地區、北方其他地區、南方地區中選取1-2個典型省份，以2022年為評價現狀年，對全國及典型地區水利高質量發展水平進行試評價，從而檢驗上述評價體系和評價方法的正確性和有效性。

　　指標數據來源主要包括《中國統計年鑒》《中國水利統計年鑒》《水資源公報》《中國水土保持公報》《生態環境狀況公報》，以及典型省份相關水利規劃、年鑒等，并參閱了相關研究報告成果數據。其中，水利法治程度、保護傳承和弘揚水文化情況、智慧水利指數等指標通過邀請10位業內專家，采用專家打分得出評價情況。對于統計監測滯后，缺少2022年現狀數據的部分指標，采取灰色預測法，通過分析以往歷史數據并結合數據變化趨勢估算擬合得到現狀值。

　　基于構建的水利高質量發展指數評價體系，采用“AHP－FCE”方法對全國及典型省份水利高質量發展水平進行評價計算，評價結果見表4和圖2所示。根據表1中的水利高質量發展水平等級劃分標準，以2025年為目標，2022年我國水利高質量發展指數為0.69，水利高質量發展水平尚處于一般等級。4個典型地區中，A地水利高質量發展指數為0.893，達到了“高”等次，C、D兩地為“較高”等次，B地處于“一般”等次。

　　

　　4 結論與建議

　　從全國層面看，我國水利高質量發展水平正處于從一般等級向較高等級邁進的快速發展期。分指標來看，我國水旱災害防御指數、水資源集約節約利用指數、水資源優化配置指數表現相對較好，均達到了或接近較高等級，而治水興水管理能力指數得分相對較低，尚處于低水平階段，已成為制約水利高質量發展的突出短板，得分最低的基礎指標主要集中在城市應急備用水源覆蓋率、水資源承載能力匹配度、智慧水利、保護傳承和弘揚水文化情況等指標，直接導致了治水興水管理能力指數和水生態保護治理指數得分較低。下一步，應按照全面推進美麗中國建設要求，堅持山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，通過部門、流域、區域的聯防聯控、共保共治，統籌做好水源涵養、江河湖泊治理和管控、地下水超采治理;要堅持改革創新、激發活力，全面加強水利法治建設，深入推進流域治理管理、水資源管理、水工程管理等領域改革，提高依法治水管水水平;要按照“需求牽引、應用至上、數字賦能、提升能力”要求，加快推進數字孿生流域、水網和水利工程建設，推動水利與新型基礎設施建設相融合，全面提升水利數字化、網絡化、智慧化管理水平。

　　各典型省份中，因區域經濟社會發展水平不同、水資源稟賦不一，水利高質量發展過程中存在的薄弱環節和建設重點也各不相同。A地水生態保護治理準則層指數得分較低，這囿于A地水資源稟賦不足，水資源承載能力匹配度等指標表現較差;B地由于地區經濟社會發展水平與資源性缺水的雙重因素，在水資源優化配置、水生態保護治理、治水興水管水能力方面較其他省份存在明顯差距;C地水生態保護治理準則層得分較低，水資源承載能力匹配度、地表水達到或好于Ⅲ類水體比例等指標表現較差;相比之下，D地各準則層沒有明顯的短板，但在水資源集約節約利用、治水興水管水能力仍有不小提升空間。下一步，相關地區應全面貫徹落實新發展理念，更加注重河湖生態環境保護和水利科技創新，因地制宜實施相應舉措，不斷補齊發展短板，加強薄弱環節建設，加快推動本地區水利高質量發展。

　　加強新階段水利高質量發展評價工作，對深入貫徹落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，及時跟蹤了解全國及各地水利高質量發展進程、階段和程度，更好引領今后一個時期水利改革發展具有重要意義。建議在進一步加強水利高質量發展指數研究的基礎上，積極推動建立水利高質量發展指數評價機制，不斷夯實基礎能力，加強指標數據統計與監測，把評價工作常態化、成果發布規范化。可在已有研究成果的基礎上，由權威的科研、咨詢等第三方機構每年對我國各省(市、區)水利高質量發展指數進行評價。同時，進一步加強政策協同，建立水利高質量發展指數評價結果運用機制，把評價結果作為衡量地方水利改革發展工作成效和安排中央水利項目投資、分配水利發展資金等的重要依據。