夏光：環保，必須突破利益的藩籬
——訪環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光
2015-06-16 作者：高遠至 來源：半月談網 編輯：李詩海
治理環境、保護環境已成為時代的課題，而任何一項環境政策的實行，都關系到不同地區、不同行業、不同階層的人群的利益，不管是功能區控制、淘汰落后產能，還是關停部分企業，莫不如此。為了全社會的環境權益，這樣的利益調整在所難免，但我們希望這個過程可以更平穩、更高效。本刊記者就此采訪了環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光。
記者：在治理環境的過程中，利益沖突很普遍。比如治霾，現在力度很大，也是百姓的迫切愿望。但也有不同聲音，說這是為了一些地區而損害另一些地區，為了一部分人的環境權益而損害另一部分人的發展權益。對此，您怎么看？
夏光：有這樣的聲音很正常，治理霧霾確實會犧牲一些行業、地區的利益。實際上，環境治理中出現的利益沖突有兩種。一種是人類作為整體自身利益的沖突，既要追求經濟發展、生活便利，又要維護環境，渴望清潔的空氣和水源。第二種是不同人群之間的利益沖突。部分人群通過犧牲環境來獲取利益，他們得到了更多經濟上的好處，但由此造成的污染卻讓全社會來承擔，這是不公正的�，F在霧霾的嚴峻形勢，說明我們的環境生存空間被嚴重侵占了，通過一定的措施讓他們把侵占的空間退出來，這是必須的。這肯定會觸及一些人的利益，但維護人類基本的環境需要，這是更大、更應該優先得到保障的利益。
記者：在這個過程中，有一部分人可能會失業，失去生活的依靠，他們可能會說，他們愿意承受高一點的污染，但請不要把他們的廠關了、把他們排放高一些的運輸車輛報廢了。他們的訴求似乎也有其合理性？
夏光：是的。如果淘汰落后產能，就會涉及就業問題，工人們會說我有權工作，有權獲得收益，這種訴求是正當的。同時另一部分人會說，我有權呼吸清潔的空氣，有權享受良好的環境，這種訴求也是正當的。所以環境政策的制定和實施必須要尋求平衡、尋求共識。即使一些產能確實需要淘汰，也要考慮下崗職工的利益。現在，淘汰落后產能的整體方案里有這方面的內容，比如補償安置、培訓轉崗、再就業等等。當然，這個過程中要使所有人的利益都不受一點損失，很難做到。
從中我們可以看到，社會中不同人群由于行業不同、收入水平不同，對環境有不同的需求和偏好，環境政策需要符合最大公約數的要求，只能是整個社會進行平衡的結果，不可能也不應該偏于一方。這就是為什么環境問題具有長期性，不可能急速解決的原因。當然，我要強調，只要我們共同努力，這個進程是可以加快的。
記者：如您所說，治理和保護環境中，總有人利益難免受損。那么在這方面，環境政策應該注意些什么？
夏光：政策的制定一般有兩個原則，一個是帕累托改進原則，即一個政策制定出來，使一部分人收益，沒有人受損。這就是所謂的共贏，是最好、最理想的。第二個是卡爾多改進原則。在做不到帕累托改進的時候，應該按照卡爾多改進原則，即制定一個政策，有利于一部分人，同時使另一部分人的利益受損。因為社會總體利益有所增加，所以這樣的政策是可取的，但受益的那部分人，應該對受損者進行補償，使受損者也能夠接受這種政策。
環境政策也是如此，大多數做不到帕累托改進，那么就應該按照卡爾多改進原則，對利益受損者進行補償或者賠償，否則環境政策就可能造成社會的分裂，最終也執行不下去。
記者：我國正在推行的生態補償機制就屬于這一類？
夏光：是的。生態補償有兩種類型，一種是受益型補償，比如下游地區因為上游對水資源的保護而受益，那么應該給上游地區一定的補償。另外一種是損害型賠償，就是因為我污染了你，因此受益了，我得賠償你。現在我國這樣的機制已經很多，最明顯的例子，就是三江源保護，那里限制發展，不讓搞工業，但當地的人民還要提高生活水平，那國家就通過轉移支付來進行補償。這是全國范圍的生態補償機制，由中央政府進行，還有區域性質的，比如內蒙古與北京、河北與北京，因為內蒙古和河北為北京的環境做出了犧牲，因此北京對這兩地也有補償。當然，至于補償多少，最好是雙方都能接受。
記者：像生態補償之類，屬于環境經濟政策。那么環境政策中，經濟政策主要有哪些？
夏光：環境經濟政策主要有兩大類。第一類是國家通過經濟的利益來進行引導、調控和激勵的政策。比如補貼，像新能源、新材料等行業和產品，代表未來的發展方向，對環境保護有利，但開始時成本比較高，國家就通過補貼，促進其發展，以逐漸替代原來的行業和產品。此外，還有減免稅費政策、綠色信貸政策等，都是正面激勵型的環境經濟政策。第二大類，主要是環境產權制度改革。這類政策更根本。比如說，一個流域，有一定的水量，水的功能首先是保障人們的基本生活所需，其次也可以承納一定的污染物排放，只要排放控制在一定范圍內，水體是可以凈化這些污染的。現在，這種承納污染物的空間和能力越來越稀缺，它就成了一種稀缺資源，怎樣使它的效益最大化，政府不知道，只有通過產權制度改革，依靠市場才能夠知道答案。
現在的排污權交易是這種產權制度改革的一種。我認為還可以成立環境資產公司，在滿足人類基本生活所需的環境之后，把剩余的環境容量作為資產來經營，讓市場來配置環境資源，這樣才可能真正高效地使用環境資源。
記者：是否使用經濟的辦法、市場的辦法也可以更好地緩和環境治理中出現的利益沖突問題？
夏光：是的。經濟的辦法、市場的辦法，更符合自愿的原則，等于讓市場主體自己去平衡、去選擇，他們覺得這個事情劃算，就會達成協議或進行交易，雙方都能接受，實現雙贏。環境政策同樣如此。
我們知道，環境治理和保護有多種辦法，包括行政的辦法、法律的辦法、經濟的辦法等，它們各自的適用范圍是有所不同的。環保其實就做兩件事情，第一件，保障人民群眾的基本環境需要，如清潔的空氣、水源等，這是一種剛性的需求，適合用行政的辦法來管制，比如制定排放標準，要求必須達標，不達標就不行。第二件，就是使有限的環境容量產生最大的效益，上面說過了，這適合用經濟的手段、市場的手段。至于法律，它是底線，不管是企業的生產行為，還是政府的執法行為，都必須遵守，它是最后的約束。
總之，我認為在化解由于環境治理而出現的利益沖突時，應更多地考慮使用經濟的辦法、市場的辦法，這樣可以使利益調整的過程更平穩，環境政策也可以更高效、更具可持續性。
作者：夏光，環境保護部環境與經濟政策研究中心主任
