水流生態保護補償機制建設探究（I）：概念、現狀與挑戰（摘要-第954期）
發布時間:2024-09-19
（李肇桀 邵天一 陳 博 梁 寧 侍賢瑞）
隨著我國生態文明建設的深入推進，建立健全生態保護補償制度已成為一項重要任務。習近平總書記強調要健全區際利益補償機制，形成受益者付費、保護者得到合理補償的良性局面。黨的二十大報告進一步強調了建立生態產品價值實現機制和完善生態保護補償制度的重要性。中辦、國辦在《關于深化生態保護補償制度改革的意見》（中辦發〔2021〕50號）《關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號）均明確指出要針對江河源頭、重要水源地、水土流失重點防治區、蓄滯洪區、受損河湖等重點區域開展水流生態保護補償。2024年國務院令《生態保護補償條例》（國令第779號）明確指出水行政部門要依據職責負責生態保護補償相關工作。本文通過探討水流生態保護補償的內涵，評述當前政策要求和實踐進展，提出了水流生態保護補償機制建設的總體思路和具體建議，為建立健全水流生態保護補償機制提供參考。
一、概念界定
（一）水流的概念與內涵
《中華人民共和國憲法》第九條明確水流是“自然資源”。《中華人民共和國憲法通釋》《水流產權確權試點方案》對水流的描述皆為，“水流是指江、河等的統稱” 。江河除了包含水體本身，還有上下游和左右岸等固體邊界，除了水量、水質、水能等水體本身的要素外，還應包含有河床、堤岸、河漫灘、水域岸線、水生生物等涉水要素。《生態文明體制改革總體方案》要求“對水流、森林……等所有自然生態空間進行統一確權登記”，《水流產權確權試點方案》提出“水流產權確權主要是確定水域、岸線等水生態空間范圍”，《關于健全生態保護補償機制的意見》中指出“逐步實現……水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋”，上述表述把“水流”作為領域、區域，為我們進一步理解“水流”范疇提供了依據。
綜上，本文認為“水流”是指由國土范圍內的所有淡水水體及其承載水體的河床、岸線、堤岸、地下等區域組成的生態空間。即“水流”是由水域空間和岸線空間共同耦合而成的完整空間系統，具有水文屬性、資源屬性和生態屬性。
（二）水流生態保護補償的概念與內涵
1.水流生態保護補償的概念
參考國內外關于生態保護補償的政策文件和理論研究，本文認為：水流生態保護補償是在特定的水流領域，從事水流生態保護建設、享受水流生態系統服務功能、損害水流生態系統的各類行為主體，因其行為提高或降低了水流生態系統服務功能、影響了水文循環過程、水資源利用效率、水域岸線自然狀態，并對其他利益相關者產生正向或負向的影響，根據投入成本、獲得收益、損害程度，通過政府和市場手段，分別獲得補償、支付補償、承擔賠償或修復損害的一種利益協調機制，以實現公平和效率。
2.“水流生態保護補償”與“水生態保護補償”
“水生態保護補償”是一個寬泛的概念，涵蓋了所有與水生態保護相關各個方面的補償，包括但不限于水生生物養護補償、濕地生態保護補償、水流生態保護補償以及近海生態保護補償等。而“水流生態保護補償”是一個具體的概念，針對的是特定水流區域和特定行為進行的補償。當從狹義的角度去解讀“水生態保護補償”時，它主要是指對河湖的保護，與前述水流概念相契合。
二、現狀述評
（一）水流生態保護補償政策體系逐步完善
近年來，國家和地方先后出臺了不少與水流生態保護補償相關的政策文件，大致分為兩類。一類是基于流域的綜合型生態保護補償；另一類是基于不同水流區域的生態保護補償。
1.流域綜合型水流生態保護補償逐漸成熟
2012年，財政部、原環境保護部在新安江流域啟動了全國首個跨省流域生態保護補償機制試點。2016年，國家發布了《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》強調加快形成“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域保護和治理長效機制，明確了補償原則、補償方式、補償標準、聯防共治機制，為流域生態保護補償制度的建立邁出了關鍵步伐。在此基礎上，自2016年起，全國各地廣泛開展了多個跨省（區）流域上下游橫向生態補償試點。2020年和2021年出臺的《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》，為推動黃河和長江流域的生態保護和高質量發展，以及流域橫向生態補償機制的建設提供了政策支持。隨著《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《生態保護補償條例》的施行，將水流生態保護補償提高到了新的高度，為流域生態保護補償的規范化、制度化、法治化提供了堅實的法律依據。
2.不同區域水流生態保護補償有序推進
2016年和2021年，國家相繼發布了《關于健全生態保護補償機制的意見》《關于深化生態保護補償制度改革的意見》兩部文件，明確提出要針對江河源頭、重要水源地、水土流失重點防治區、蓄滯洪區、受損河湖等重點區域開展水流生態保護補償。
從實踐進展上看，水流生態補償機制建設目前主要集中在重要水源地、水土流失重點防治區兩方面，蓄滯洪區、江河源頭區、受損河湖的補償機制建設相對較少。重要水源地補償機制建設實踐較多，已有14個省出臺了相關政策。
（二）各地水流生態保護補償的實踐進展
我國的水流生態保護補償實踐自2012年在新安江流域啟動以來已走過12年的歷程，見證了各地實踐的不斷探索與進步：從“中央推著干”到“各地主動干”，補償依據從簡單走向綜合，補償雙方從“對賭”轉向“共贏”，這一系列的發展變革為補償機制的完善積累了經驗，推動生態保護補償機制朝著更加科學合理、協同共贏的方向發展。
1.從“中央推著干”變成“各地主動干”
生態保護補償的初期，中央的角色主要是推動國家生態保護政策的落實，中央財政還拿出了啟動資金和引導性補助。隨著時間的推移，中央逐漸從推動者轉變為支持者和激勵者，采取了退坡式補助和達標獎勵，各地也逐漸從被動接受開展水流生態保護補償工作，到主動提出參與方案。這種轉變不僅提高了生態保護的效率，還激發了地方政府的積極性和責任感。最初，補償金額由水質一次性達標決定，2018年，蘇皖兩省在長江支流滁河流域開始嘗試水質分級達標差異化補償。此后，湘渝的酉水河流域和湘贛的淥水流域也建立了類似機制。2023年，浙皖兩省對新一輪的新安江流域水生態環境補償協議進行了開創性的改革，將補償資金大幅提高，并參照兩省年度GDP增速建立逐年增長機制，將補償資金用于上下游兩地共建“新安江—千島湖生態保護補償樣板區”，推動上下游兩地區域間共同發展，實現雙贏。在補償資金使用分配上，除水質考核補償外，將新增產業和人才補償指數作為補償資金分配的重要依據。
2.補償依據從簡單走向綜合
早期，流域生態補償主要集中在南方豐水地區，多以簡單的水質指標為主要補償依據。隨著各地實踐的增加，補償依據逐漸豐富，包括多種水質考核指標。如汀江-韓江流域增加了污染物濃度考核，酉水河流域為防控錳污染增加了錳濃度考核。隨著經濟社會發展對水資源需求的增加，以“水量+水質”為補償依據的協議開始出現，如2018年，《密云水庫上游潮白河流域和東江流域的橫向生態補償協議》，首次建立了以水量+水質的補償標準。2023年7月，《官廳水庫上游永定河流域水源保護橫向生態補償協議》則進一步細化了補償依據，包括水位、流量、化學需氧量等多項指標。這一變化反映了生態保護補償依據從簡單到復雜的發展趨勢，旨在更全面地反映上游地區的工作成效。
3.補償主體與補償對象從“對賭”轉向“共贏”
在流域綜合型橫向生態保護補償協議初期，補償主體與補償對象的關系近似于“對賭”，補償金的發放取決于是否達到了預定的考核標準。經過多年的探索與實踐，雙方不再僅僅是簡單“對賭”。補償主體在提供資金支持的同時，還積極參與到水流生態保護的實際工作中，配合補償對象優化產業結構、推進發展方式的轉型升級，確保補償對象在實現高質量發展的同時，能夠實現雙方協定的保護目標。例如，2016年粵桂兩省（區）簽署《九洲江流域上下游橫向生態補償協議》,首次建立了合作共治機制，對補償資金進行專項管理，并由協議雙方共同治理水環境。2019年，《關于引灤入津上下游橫向生態補償的協議》中，天津市增加了聯防聯控任務，冀津兩地通過聯合調研、聯合執法、聯合監測等方式，共同解決水環境保護的突出問題。到了2023年，浙皖兩省簽訂的《共同建設新安江—千島湖生態保護補償樣板區協議》將合作模式提升為樣板區建設，補償方式也從之前的單一資金補償，轉變為包括人才和產業技術合作在內的多元化補償方式。
三、面臨的問題
盡管各地在水流生態保護補償實踐上取得了較好的成績，但也應看到，還存在市場主體參與度低、補償依據欠合理、利益相關方權責利不匹配、配套制度不健全、各類型和各地區的水流生態保護補償推進不平衡等問題與挑戰。
（一）政府承擔壓力大，市場主體參與度低；
（二）多數地區在補償實踐中，只使用常規的水質指標，忽略水量和生態價值；
（三）流域上下游生態保護的權責利不匹配，保護與開發標準缺乏統一性；
（四）配套基礎制度不健全，阻礙了補償制度的實施；
（五）水流生態補償實踐進展程度差異較大。
